出租車管理體制改革

1、,我國(guó)的出租汽車業(yè)從來(lái)不是一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。無(wú)論是短缺時(shí)期還是所謂過(guò)度發(fā)展時(shí)期，它一直處于政府管制之下。經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)須經(jīng)政府特許；駕駛出租車的司機(jī)要接受專門培訓(xùn)；政府規(guī)定出租車的票價(jià)，指定運(yùn)營(yíng)車型甚至品牌；出租車上的任何一個(gè)營(yíng)業(yè)性設(shè)備都必須按照政府的規(guī)章向政府指定的廠商購(gòu)買和安裝。不僅如此，政府還為出租車公司和其雇員制定了統(tǒng)一的“承包合同”，其中規(guī)定了雇員在締約時(shí)應(yīng)當(dāng)交納多少“保證金”，規(guī)定了公司每月可以收取多少“承包金”，等等。

2、,,每項(xiàng)管制措施都不乏冠冕堂皇的理由。諸如，維護(hù)市容市貌，保護(hù)環(huán)境，減輕城市交通擁堵，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，保護(hù)勞動(dòng)者（出租車司機(jī)）權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，等等。這些目標(biāo)無(wú)疑都是美好的，值得人們追求。但美好的目標(biāo)并不意味著管制是必要的，更不意味著管制一定能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)。目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，只能用事實(shí)回答。事實(shí)更可以說(shuō)明，政府管制一旦建立，誰(shuí)實(shí)際上得到好處，誰(shuí)實(shí)際上受到損害。我們也將看到，“實(shí)際上如何”經(jīng)常與管制規(guī)章的規(guī)劃不相吻合。

3、,（一）行業(yè)準(zhǔn)入,經(jīng)營(yíng)出租汽車業(yè)務(wù)須經(jīng)政府主管部門特許。1995年以前，北京市出租汽車行業(yè)的主管部門是市政管理委員會(huì)，具體管理事務(wù)由其下設(shè)的出租汽車管理處辦理。 1995年至2000年初，主管部門是市出租汽車管理局（以下簡(jiǎn)稱“出管局”）。2000年初，出管局在北京市黨政機(jī)構(gòu)改革中被撤銷，其原有職能轉(zhuǎn)由新組建的市交通局行使。,,行業(yè)準(zhǔn)入首先在投資者的所有制性質(zhì)上設(shè)置了門檻。1985年頒布的“北京市出租汽車管理暫行辦法”僅限國(guó)營(yíng)企業(yè)、集體企

4、業(yè)和個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)客運(yùn)出租車業(yè)務(wù)（第2條），私人不得組建出租車企業(yè)。1988年的“北京市出租汽車管理辦法”只是增加了“聯(lián)營(yíng)企業(yè)”和“外商投資企業(yè)”兩種形態(tài)，私人企業(yè)仍然不為規(guī)章明確列舉。對(duì)投資者的所有制限制是導(dǎo)致出租車供給不足的重要原因。為鼓勵(lì)出租車業(yè)的發(fā)展，市政府于1991年將票價(jià)統(tǒng)一調(diào)高。但由于擔(dān)心私人企業(yè)擠占國(guó)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額，政府依然對(duì)投資者身份實(shí)施嚴(yán)格控制。調(diào)價(jià)并未達(dá)到刺激效果，出租車短缺的局面沒(méi)有改變。,,1992年春，鄧小

5、平在深圳、上海等地發(fā)表的談話推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。同年6月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布“關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定”。6月20日，國(guó)家工商局頒布“關(guān)于改進(jìn)工商行政管理工作促進(jìn)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)”，要求放松所有制限制，簡(jiǎn)化登記注冊(cè)手續(xù)，提高效率，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這樣的政策背景下，屬于“第三產(chǎn)業(yè)”的出租車行業(yè)受到政府重視，北京市政府為之確立了“符合條件就批，將企業(yè)推向市場(chǎng)，優(yōu)勝劣汰”的發(fā)展方針。,,根據(jù)1988年頒布的“

6、北京市出租汽車管理辦法”第4條的規(guī)定，申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)的投資者須提供以下證明：（1）申辦者身份證明：申辦者是單位的，須出示其上級(jí)主管機(jī)關(guān)的證明；申辦者是個(gè)體戶的，須出示戶口所在地街道辦事處或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的證明。（2）申辦者經(jīng)營(yíng)能力證明：申辦者須向出租汽車管理機(jī)關(guān)申明經(jīng)營(yíng)范圍、車輛情況、管理能力、駕駛員狀況、營(yíng)業(yè)站點(diǎn)、停車場(chǎng)地、保修條件等。符合上述條件者，由出租汽車管理機(jī)關(guān)發(fā)給“批準(zhǔn)書”，申辦者憑“批準(zhǔn)書”向工商機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，取得營(yíng)

7、業(yè)執(zhí)照，然后向公交管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢車，并辦理責(zé)任保險(xiǎn)等，取得車輛號(hào)牌。,,根據(jù)以上規(guī)章，只有“單位”方可申辦出租車公司。而最容易符合條件的申辦者無(wú)疑是那些能夠以最低成本獲得上級(jí)主管機(jī)關(guān)證明的“單位”。世界上恐怕沒(méi)有比自己給自己出具“批準(zhǔn)證明”更容易的事情了。在1992年的“出租車公司熱”中，許多黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位利用自己的審批權(quán)批準(zhǔn)自己或者自己的下屬機(jī)構(gòu)申辦出租車公司。這類行政行為顯然是效率極高的，各種黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在很短的時(shí)間內(nèi)申辦

8、了大批出租車公司。這些公司都登記為全民所有制或者集體所有制企業(yè)，盈利大多或者全部進(jìn)入單位的“小金庫(kù)”。,,由于私人不是任何一種意義上的“單位”，也沒(méi)有自己的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，因此不能申辦公司，只能以個(gè)體戶身份單車經(jīng)營(yíng)。但是，為了吸引民間資金進(jìn)入出租車行業(yè)，政府默許了一種變通的方式：允許私人投資設(shè)立出租車企業(yè)，但必須“掛靠”一個(gè)“主管單位”；私人投資者須以該單位的名義申請(qǐng)?jiān)O(shè)立出租車公司，同時(shí)必須出示該單位的“正局級(jí)或相當(dāng)于正局級(jí)以上”的上級(jí)

9、主管單位作出的同意申辦者經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)的正式批件。,,在實(shí)際申辦過(guò)程中，管制部門對(duì)申辦者經(jīng)營(yíng)能力的審查也采取了寬松態(tài)度。為鼓勵(lì)投資，政府還向出租車企業(yè)提供了幾項(xiàng)優(yōu)惠政策：（1）放寬信貸管制，支持個(gè)人貸款辦出租車公司，允許企業(yè)稅前還貸；（2）企業(yè)可享受營(yíng)運(yùn)收入20%的稅前提留，作為購(gòu)車基金；（3）降低出租車養(yǎng)路費(fèi)；（4）放松對(duì)車型的限制，允許企業(yè)以中低檔車型為主經(jīng)營(yíng)；等等。 各種優(yōu)惠措施帶來(lái)了立竿見(jiàn)影的效果。1992年下半年至1993

10、年上半年，北京出現(xiàn)了舉辦出租車公司的熱潮。截止到1993年5月底，北京出租車公司已達(dá)1 085家，比1991年的302家增加了2.6倍，運(yùn)營(yíng)車輛達(dá)4.9萬(wàn)輛，比1991年的1.62萬(wàn)輛增加了2倍。出租車業(yè)的迅猛發(fā)展不僅緩解了北京市長(zhǎng)期存在的“乘出租車難”的問(wèn)題，而且創(chuàng)造了約5萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，年上繳營(yíng)業(yè)稅達(dá)7 000多萬(wàn)元人民幣。,但是，“出租車公司熱”也帶來(lái)了許多困擾企業(yè)和管制當(dāng)局的新問(wèn)題：由于放松車型限制，出租車公司大量購(gòu)置成本低廉的“

11、面的”（微型面包車），“面的”數(shù)量的劇增大大壓縮了小客車（例如“夏利”）的市場(chǎng)，小客車經(jīng)營(yíng)者的收入下降；出租車公司之間為爭(zhēng)奪司機(jī)競(jìng)相降低單車承包金，公司亦有虧損的危險(xiǎn)；司機(jī)們紛紛抱怨收入下降；行業(yè)內(nèi)部的糾紛也日益增多。管制部門認(rèn)為，罪魁禍?zhǔn)资浅鲎廛嚳偭窟^(guò)度增長(zhǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)供過(guò)于求，引起無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。 主管當(dāng)局的反應(yīng)直截了當(dāng)：立即停止批準(zhǔn)設(shè)立新的出租車公司。從1993年3月開(kāi)始，出管局停止批準(zhǔn)新公司。1994年4月出管局發(fā)出正式文件繼續(xù)貫徹

12、不批準(zhǔn)方針。從此，行業(yè)進(jìn)入壁壘高高筑起。即使個(gè)別企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)資格，其占用的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”也不會(huì)被分配給其他經(jīng)營(yíng)者，這些“指標(biāo)”將隨著企業(yè)的消失而死亡；業(yè)績(jī)優(yōu)良的公司如要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，也無(wú)法從主管部門申請(qǐng)到新的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”；兼并其他公司成為獲得“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”的唯一途徑。,（二）對(duì)企業(yè)內(nèi)部合同關(guān)系的管制,無(wú)管制時(shí)期（1996年10月31日以前） 1996年10月31日以前，主管部門不干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)管理方式，也不干預(yù)公司與司機(jī)訂立何種合同。

13、1980年代，大多數(shù)國(guó)營(yíng)或集體所有制的出租車企業(yè)都施行過(guò)“公里提成制”和“定額管理制”。隨著承包制的盛行，1980年代末，絕大多數(shù)公司轉(zhuǎn)而采用了承包制的經(jīng)營(yíng)方式。公司與司機(jī)訂立單車承包合同，約定司機(jī)每月交給公司的承包金數(shù)額，約定車輛保險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的分擔(dān)，通常情況下，公司不負(fù)擔(dān)司機(jī)的工資和福利。承包制適合出租車單車運(yùn)營(yíng)的流動(dòng)性和分散性，既減少了公司的監(jiān)督成本，又激勵(lì)司機(jī)勤勉工作、改善服務(wù)質(zhì)量，提高了出租車的營(yíng)運(yùn)效益。,,自1994年起

14、，由承包合同衍生出一種新式合同。其主要特征是：司機(jī)在訂立承包合同后一次或分次預(yù)先交納承包期內(nèi)的承包金總額（數(shù)額低于或相當(dāng)于車輛現(xiàn)值，有的公司稱之為“預(yù)收承包款”，也有的稱“風(fēng)險(xiǎn)抵押金”），以后司機(jī)每月只向公司交納小額管理費(fèi)（數(shù)額相當(dāng)于一般承包合同月承包金的1/4~1/3）。有些“預(yù)收承包款”合同還附帶約定，承包期滿后公司協(xié)助將車輛過(guò)戶給司機(jī)。這種合同使司機(jī)享有更大的自主權(quán)，增加了司機(jī)的收入，滿足了司機(jī)擁有私人車輛的愿望，受到司機(jī)歡迎。

15、這種承包方式對(duì)許多公司也是有利的。因?yàn)?，大多?shù)1992年至1993年設(shè)立的公司是靠銀行貸款舉辦的，這批貸款從1994年開(kāi)始進(jìn)入還貸期，但企業(yè)積累尚不足以償還貸款，公司通過(guò)“預(yù)收承包款”可以及時(shí)擺脫債務(wù)危機(jī)。出管局的調(diào)查顯示，1994~1996年間，90%的“面的”，80%的“夏利”出租車和30%的票價(jià)為2元/公里的出租車（如“桑塔納”、“皇冠”等）都采取了“預(yù)收承包款”制（有叫“供車制”或“大額承包”的，也有叫“融資租賃”的），據(jù)出管

16、局估計(jì)，實(shí)際比例要高于上述數(shù)字。[,,從1993年3月起，出管局不再批準(zhǔn)設(shè)立新的出租車公司。當(dāng)時(shí)北京的“下崗”職工日漸增多，更有許多郊縣居民也加入競(jìng)爭(zhēng)行列，有限的出租車成為司機(jī)們競(jìng)爭(zhēng)工作機(jī)會(huì)的稀缺資源。物以稀為貴，1995年前后，廣為流行的“預(yù)收承包款”合同發(fā)生了變化。“預(yù)收款” 遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于車輛現(xiàn)值，例如一輛6~7萬(wàn)元的舊“夏利”出租車的“預(yù)收款”可能高達(dá)16萬(wàn)元，司機(jī)每月還要交納1 500元左右的承包金。在司機(jī)看來(lái)，“預(yù)收款”高出車輛

17、現(xiàn)值的部分是從公司“購(gòu)買”出租車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)價(jià)，因而，他們有權(quán)“轉(zhuǎn)賣”經(jīng)營(yíng)權(quán),2.合同管制的建立：129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”,出租車公司向司機(jī)索取高價(jià)“預(yù)收款”、司機(jī)頻繁轉(zhuǎn)讓出租車（包含“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”）以及出租車公司不合規(guī)矩的兼并活動(dòng)引發(fā)了大量的法律糾紛，也帶來(lái)了一些混亂。這些現(xiàn)象都有悖于政府的一貫?zāi)繕?biāo)。再加上出租車服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題（諸如拒載、多收費(fèi)等）受到越來(lái)越多的批評(píng)。政府逐漸感到自己應(yīng)該干點(diǎn)兒什么了。管制部門對(duì)種種問(wèn)題進(jìn)行了診斷

18、，結(jié)論是：企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制是決定企業(yè)管理和出租車服務(wù)質(zhì)量的根本原因；“預(yù)收承包款”屬于“賣車”或“變相賣車”；“賣車”企業(yè)過(guò)早收回投資，坐收純利，放松管理，因此服務(wù)質(zhì)量下降。關(guān)于出租車“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”，管制部門也表達(dá)了明確的態(tài)度：“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”的所有權(quán)屬于政府，政府無(wú)償批發(fā)給公司使用，公司只有使用權(quán)，不得非法有償轉(zhuǎn)讓，不得“賣”給司機(jī)，司機(jī)也不得轉(zhuǎn)賣。,,基于上述判斷，政府決定對(duì)出租車企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行管制。1996年10月，出管局發(fā)布1

19、29號(hào)文件，這標(biāo)志著出租車公司內(nèi)部合同關(guān)系無(wú)管制時(shí)期的終結(jié)。 該文件的全稱是“關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包管理工作的通知”，主要內(nèi)容為：自該通知發(fā)布之日（1996年10月31日）起，企業(yè)更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員時(shí)，必須依照出管局與出租汽車協(xié)會(huì)制定的“營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書”與駕駛員訂立承包合同。129號(hào)文件所指的“營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書”（以下簡(jiǎn)稱“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”），首先強(qiáng)調(diào)該合同是在“不改變車輛所有權(quán)的前提下”簽定的，然后對(duì)“營(yíng)運(yùn)方式（

20、單班或雙班制）”、“承包期限”、“車輛價(jià)值保證金、營(yíng)運(yùn)收入保證金與承包金”、“雙方權(quán)利義務(wù)”、“違約責(zé)任”等規(guī)定了格式條款。此外，標(biāo)準(zhǔn)承包合同還為各種票價(jià)的出租車規(guī)定了明確的月承包金定額，企業(yè)可以上下浮動(dòng)15% 。,,,,1998年北京市政府調(diào)低出租車票價(jià)時(shí)（新票價(jià)于當(dāng)年11月10日起施行，對(duì)上述承包金額作出統(tǒng)一變更：因票價(jià)下調(diào)而導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)收入下降的部分，按2/3和1/3的比例分別由企業(yè)和司機(jī)承擔(dān)。出管局將這個(gè)比例具體化為：原票價(jià)2.0

21、0元/公里的車調(diào)價(jià)后，承包金核減額不得低于350元；原票價(jià)1.60元公里的車，承包金核減額不得低于470元?！跋睦避嚦邪痤~原來(lái)超過(guò)4 500元的，核減額不得低于470元，原來(lái)低于4 500元，但高于4 030元的，核減至4 030元?！吧Ｋ{”也以原來(lái)承包金額作為核減參照系數(shù)。,（三）票價(jià)管制,票價(jià)管制是北京出租車業(yè)與生俱來(lái)的。政府按高、中、低三個(gè)檔次為各類出租車統(tǒng)一規(guī)定了票價(jià)，并在不同時(shí)期對(duì)票價(jià)進(jìn)行過(guò)多次調(diào)整。如果我們把票價(jià)管制與

22、前述行業(yè)準(zhǔn)入和合同管制結(jié)合起來(lái)分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)三者環(huán)環(huán)相扣，形成一面“管制之網(wǎng)”：,,其一，129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”出臺(tái)之后，票價(jià)管制與合同管制建立了直接聯(lián)系。因?yàn)?，政府?guī)定的票價(jià)決定了司機(jī)的承包金定額?！皹?biāo)準(zhǔn)承包合同”第4條第6項(xiàng)規(guī)定：公司應(yīng)當(dāng)依照出管局與出租汽車協(xié)會(huì)定期公布的出租車營(yíng)業(yè)收入水平在上下浮動(dòng)15%的范圍內(nèi)制定本企業(yè)承包金定額。這個(gè)“營(yíng)業(yè)收入水平”就是依照各類型出租車的票價(jià)統(tǒng)一制定的?！皹?biāo)準(zhǔn)承包合同”附有1996年小客車

23、月承包金定額表，可表明票價(jià)與承包金定額的聯(lián)系（見(jiàn)表二）。由于存在這種聯(lián)系，1998年底，政府下調(diào)票價(jià)時(shí)不得不同時(shí)規(guī)定企業(yè)與司機(jī)分擔(dān)損失的比例，并詳細(xì)規(guī)定承包金的核減數(shù)額。,,其二，票價(jià)管制與行業(yè)準(zhǔn)入也有密切關(guān)系。既然出租車票價(jià)由政府規(guī)定，那么政府就有義務(wù)查禁非法的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，這其中就包括禁止無(wú)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的車輛（“黑車”）以低票價(jià)沖擊合法出租車的特許地位。票價(jià)管制與準(zhǔn)入管制的結(jié)合制造了出租車行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。 　　其三，出租車票價(jià)也是

24、出租車公司與政府稅收關(guān)系中的重要參數(shù)。政府依據(jù)各類出租車票價(jià)核定“標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)業(yè)額”（這不是出租車的實(shí)際營(yíng)業(yè)收入而是對(duì)毛收入的估計(jì)），企業(yè)根據(jù)該“營(yíng)業(yè)額核定標(biāo)準(zhǔn)”繳納營(yíng)業(yè)稅，稅率為3%，見(jiàn)下表：（表三：出租汽車運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)業(yè)額核定標(biāo)準(zhǔn)）,出租汽車運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)業(yè)額核定標(biāo)準(zhǔn),（四）車輛更新管制,出租車的使用年限直接關(guān)乎公司經(jīng)營(yíng)成本，也決定了司機(jī)享用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。公司收取的“預(yù)收承包款”或“風(fēng)險(xiǎn)抵押金”數(shù)額是依據(jù)當(dāng)時(shí)出租車使用年限制定的，司機(jī)轉(zhuǎn)賣車

25、輛的價(jià)格也是由買賣雙方在假定出租車使用年限不變的前提下商定的，所以，出租車使用年限是出租車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的基礎(chǔ)。1997年7月15日國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部、機(jī)械工業(yè)部、公安部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合頒布的“汽車報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)（1997年修訂）”規(guī)定：各類出租汽車使用８年的應(yīng)當(dāng)報(bào)廢。,,1999年1月北京市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、市計(jì)劃委員會(huì)、市市政管理委員會(huì)、市公安交通管理局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布“關(guān)于本市出租汽車、小公共汽車報(bào)廢更

26、新的通告”，實(shí)際上制定了比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)較短的使用年限。例如：1998年以前購(gòu)置的輕型出租汽車使用滿5年的，排氣量小于1升的出租小轎車（如夏利7100A）使用滿6年的，必須報(bào)廢；其他出租汽車使用年限為8年。市政府對(duì)車輛更新還有其他標(biāo)準(zhǔn)，例如電噴發(fā)動(dòng)機(jī)、三元催化裝置和雙燃料裝置等。企業(yè)每更新一輛出租車須向市政府有關(guān)部門繳納“附加購(gòu)車費(fèi)”，加上防護(hù)板、計(jì)價(jià)器等設(shè)備費(fèi)用，更新一輛車的費(fèi)用共須1.5~1.6萬(wàn)元。然而，縮短出租車使用年限未必是最合

27、理的做法，甚至以年限作為汽車報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的合理性也是值得置疑的。2002年6月，市交通局暫停審批出租車的更新。原因是，為迎接2008年奧運(yùn)會(huì)，市交通局等有關(guān)部門正在制定北京市出租汽車專用車型標(biāo)準(zhǔn)。,特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及相關(guān)利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配,問(wèn)題的焦點(diǎn)集中在出租車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”）上。在各項(xiàng)管制措施所編織的“管制之網(wǎng)”中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一條主線。行業(yè)準(zhǔn)入、承包合同管制和票價(jià)管制等措施實(shí)際上都是在已進(jìn)入出租車行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者和潛在投資者（包括“黑車

28、”經(jīng)營(yíng)者）之間、公司與司機(jī)之間、經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間分配特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及由其產(chǎn)生的利益和風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論管制部門的主觀動(dòng)機(jī)是什么，管制對(duì)利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配總是客觀的。實(shí)際的分配效果是我們?cè)u(píng)價(jià)管制的客觀依據(jù)。應(yīng)該聲明的是：無(wú)論管制所追求的目標(biāo)多么美好，它都無(wú)法美化管制的實(shí)際效果。,（一）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的來(lái)路,無(wú)論是出租車公司還是個(gè)體戶，他們?cè)讷@準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)時(shí)，即獲得了市政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證（“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”），而且是無(wú)償獲得。但從司機(jī)向出租車公司交納承包

29、金的角度看，司機(jī)使用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)卻是有償?shù)摹?　　主管部門對(duì)公營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體戶實(shí)施了差別待遇：（1）出租車行業(yè)始終對(duì)私營(yíng)企業(yè)關(guān)閉大門，1992年也不例外，所以私人投資采取了“掛靠”的辦法，戴上公營(yíng)企業(yè)的“紅帽子”。（2）市政府擔(dān)心個(gè)體戶不易管理，所以采取限制政策。（3）出租車公司可以收購(gòu)其他公司從而增加本公司的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”，但個(gè)體戶不得收購(gòu)企業(yè)的“指標(biāo)”，個(gè)體營(yíng)運(yùn)車輛不得轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓,（二）利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配,1.從發(fā)展到禁入（1

30、992—1994.4） 　　這一時(shí)期，由于行業(yè)準(zhǔn)入管制遭到各種臨時(shí)變通措施（如掛靠）和政府優(yōu)惠政策的松解，出租車公司和營(yíng)運(yùn)車輛急劇增加，出租車司機(jī)供不應(yīng)求。令當(dāng)今許多司機(jī)難以置信的是，1993年左右，一些企業(yè)把月承包金降至3 000元都無(wú)人問(wèn)津。由于司機(jī)短缺，許多公司的出租車處于停運(yùn)狀態(tài)。到1994年，多數(shù)公司又面臨還貸壓力。在這種情勢(shì)下，出租車司機(jī)的談判地位明顯上升。于是收入分配有利于司機(jī)的“預(yù)收承包款”合同產(chǎn)生了。以下是某公司

31、與同一司機(jī)就一輛“夏利”出租車達(dá)成的前后兩份承包合同：（1）按一般承包方式，司機(jī)每月交納承包金4 000元，承包期5年，司機(jī)總共向公司交納240 000元；（2）如訂立“預(yù)收承包款”合同，司機(jī)預(yù)交80 000元，合同到期后車輛殘值歸司機(jī)，月承包金1 000余元，5 年共計(jì)60 000余元，加上預(yù)交承包款，該司機(jī)總支出為140 000元。即使公司不負(fù)擔(dān)車輛保險(xiǎn)和司機(jī)的失業(yè)、養(yǎng)老、大病醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，“預(yù)收承包款”合同也是有利于司機(jī)的。

32、這一點(diǎn)司機(jī)們也不否認(rèn)。,2.從禁入到合同管制產(chǎn)生（1994.4—1996.10）,1993年3月起，管制部門不再批準(zhǔn)設(shè)立新的出租車公司，行業(yè)準(zhǔn)入變成了行業(yè)“禁入”。管制部門從此不再頒發(fā)新的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”，全市的出租車數(shù)量和出租車司機(jī)工作崗位從此凍結(jié)在一個(gè)基本不變的數(shù)字上。但是，管制部門無(wú)法凍結(jié)勞務(wù)市場(chǎng)的變化。這一時(shí)期，北京市“下崗”職工越來(lái)越多，很多人把再就業(yè)的希望寄托在他們以為收入較高而且穩(wěn)定的出租車行業(yè)上。于是，供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，出

33、租車工作崗位相對(duì)準(zhǔn)備進(jìn)入該行業(yè)就業(yè)的司機(jī)來(lái)說(shuō)顯得稀缺了。因此，出租車司機(jī)轉(zhuǎn)包車輛和出租車公司兼并其他公司（以獲得“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”），不僅毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，而且有利可圖。 　　于是，已經(jīng)存在的那些出租車“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”價(jià)值倍增。直接表現(xiàn)是，司機(jī)承包出租車的“預(yù)收款”在1995年和1996年通常要高出車輛現(xiàn)值50%以上，而在1993、1994年，這筆價(jià)款最多不超過(guò)車輛現(xiàn)值。,,這一時(shí)期，政府并不干預(yù)企業(yè)內(nèi)部合同，許多公司通過(guò)以下方式攫取或者套現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

34、收益：（1）利用公司在締約談判中的強(qiáng)勢(shì)地位迫使司機(jī)接受不利條款。（2）公司以出售資產(chǎn)（出租車）或公司兼并的名義“倒賣”特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果公司此前已通過(guò)“預(yù)收承包款”方式將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)“賣”給司機(jī)，那么，公司所有者出售公司時(shí)將再次獲得車輛和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)款。司機(jī)們把這種情況稱為“一車二賣”。（3）在賣方公司“一車二賣”的情況下，買方公司要么否認(rèn)司機(jī)與原公司訂立的“預(yù)收承包款”合同，要么以更新車輛為名終止舊合同，再次通過(guò)“預(yù)收承包款”方式

35、把出租車高價(jià)承包給司機(jī)。,,司機(jī)經(jīng)常選擇的一條出路是把自己承包的出租車轉(zhuǎn)包出去，適時(shí)退出者不僅能夠擺脫風(fēng)險(xiǎn)，而且還可能賺到錢。但是，最終的風(fēng)險(xiǎn)肯定要由最后持有出租車的司機(jī)承擔(dān)。在出現(xiàn)“一車二賣”情況時(shí)，司機(jī)們也有可能通過(guò)“激烈行動(dòng)”向政府施壓，以求解脫。但這是一種成本很高，結(jié)果難以預(yù)見(jiàn)的方式。現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)公司沒(méi)有司機(jī)自己組織的工會(huì)，即便有也只是一個(gè)擺設(shè)。司機(jī)難以結(jié)成獨(dú)立的利益共同體與公司談判或向政府反映意愿，他們的抗議活動(dòng)常常是渙散

36、的。,3.從產(chǎn)生合同管制到出租車調(diào)價(jià)和縮短使用年限（1996.10—1999.1）,129號(hào)文件所規(guī)定的“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”的首要目標(biāo)是穩(wěn)定公司與司機(jī)之間的承包關(guān)系，減少雙方的機(jī)會(huì)主義行為，從而促使公司加強(qiáng)內(nèi)部管理，改善服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，穩(wěn)定的承包關(guān)系也有助于減少公司和司機(jī)之間的糾紛。但這只是政府的目標(biāo)。對(duì)公司和司機(jī)來(lái)說(shuō)，他們關(guān)心的是利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配。首先，司機(jī)不愿意訂立“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”。舉一實(shí)例：如果按“預(yù)收承包款”方式，司機(jī)以13萬(wàn)元預(yù)

37、交款承包一輛“夏利”，每月交1 500元承包金，承包期5年，司機(jī)總共付出22萬(wàn)元（即便預(yù)交款是16萬(wàn)元，總付出也不過(guò)25萬(wàn)元）；但按“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”，司機(jī)每月須上繳承包金4 500元，5 年共計(jì)27萬(wàn)元。 盡管公司按照“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”的規(guī)定能夠多收承包金，但是129號(hào)文件也要求公司承擔(dān)多項(xiàng)有利于司機(jī)的支出，而且，“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”規(guī)定的經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng)，不利于中小公司盡早收回投資。所以，公司和司機(jī)都有規(guī)避“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”的動(dòng)因。他們的辦法是

38、訂立“陰陽(yáng)合同”。,,所謂“陰陽(yáng)合同”，是指公司與司機(jī)表面上按129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”訂立合同，以便應(yīng)付政府審查、確保公司領(lǐng)取營(yíng)運(yùn)證件和新司機(jī)過(guò)戶，背地里卻按照原來(lái)的“預(yù)收承包款”合同分配營(yíng)業(yè)收入 “陰陽(yáng)合同”并不是一個(gè)“雙贏”的安排。公司通過(guò)“預(yù)收承包款”已經(jīng)收回成本，而司機(jī)的收入?yún)s建立在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格和有效使用期限在承包期內(nèi)不變的預(yù)期之上，但確保這一預(yù)期的卻是一份管制部門認(rèn)為沒(méi)有法律效力的“變相賣車”協(xié)議。,,1997年1

39、0月，北京市財(cái)政局和出管局聯(lián)合印發(fā)“北京市出租汽車企業(yè)內(nèi)部營(yíng)運(yùn)任務(wù)單車承包經(jīng)營(yíng)會(huì)計(jì)核算辦法（試行）”（簡(jiǎn)稱“核算辦法”），為出租車經(jīng)營(yíng)收入規(guī)定了更加細(xì)致的分配標(biāo)準(zhǔn)。第一，單車承包經(jīng)營(yíng)的司機(jī)向企業(yè)交納承包費(fèi)之后的剩余收入歸其個(gè)人所有。第二，司機(jī)向企業(yè)交納的承包費(fèi)應(yīng)當(dāng)包括兩部分：一是承包者“應(yīng)交的有關(guān)稅費(fèi)”，須由企業(yè)上繳國(guó)家；二是承包者“應(yīng)交的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)”，歸企業(yè)所有。“核算辦法”將承包者“應(yīng)交的有關(guān)稅費(fèi)”細(xì)分為以下17項(xiàng)：?jiǎn)诬囓嚧褂?/p>

40、稅、營(yíng)業(yè)稅、養(yǎng)路費(fèi)、管理費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)、教育費(fèi)附加（以上是向政府交納的稅費(fèi)），職工教育經(jīng)費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工福利費(fèi)、離退休職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、勞動(dòng)合同中規(guī)定的最低工資等（以上是企業(yè)須為司機(jī)利益支出的費(fèi)用），折舊費(fèi)、修理費(fèi)、利息支出、車輛保險(xiǎn)費(fèi)（以上是部分經(jīng)營(yíng)成本）。按“核算辦法”的要求，上述17項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)從司機(jī)上繳的承包費(fèi)中扣除，不得計(jì)入企業(yè)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)。,如果受管制的當(dāng)事人都規(guī)規(guī)矩矩地按照“核算辦法”執(zhí)行，結(jié)果會(huì)怎么

41、樣呢？以2000年前后一家中型出租車公司的一輛“夏利”車為例，公司、政府和司機(jī)的收入分配如下：公司每月須為該輛出租車支出：a.稅費(fèi)，包括車船使用稅約17元、養(yǎng)路費(fèi)110元、營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加（三項(xiàng)共計(jì)）198元；b.為司機(jī)利益的支出，包括法定最低工資、[43] 職工福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、大病統(tǒng)籌、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)每月平攤約700元；c.車輛折舊費(fèi)月攤1 250元，[44] 車輛保險(xiǎn)費(fèi)（按全險(xiǎn)計(jì)）月攤420元，車

42、輛維修費(fèi)（大修）約160元，銀行利息約300元。上述各項(xiàng)合計(jì)大約3 150元。如果司機(jī)每月上繳承包費(fèi)4 500元，則公司收入約1 350元，扣除企業(yè)管理成本和33%的企業(yè)所得稅之后，每輛“夏利”車的月利潤(rùn)不到1000元。政府來(lái)自承包費(fèi)的收入（a.稅費(fèi)）不足350元。“夏利”車司機(jī)通常每月毛收入是7 500元上下，扣除承包費(fèi)4 500元和油料等費(fèi)用1 000余元后，司機(jī)純收入約為2 000元。,,如此看來(lái)，完全執(zhí)行政府設(shè)計(jì)的分配標(biāo)準(zhǔn)的

43、話，政府和公司的收入都是微薄的，只有司機(jī)的收入是豐厚的。但這又是管制當(dāng)局的一相情愿。管制部門的監(jiān)管能力永遠(yuǎn)是有限的，而司機(jī)又因就業(yè)壓力而屈從于公司，所以，公司總是能夠通過(guò)各種手段把一些費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給司機(jī)?！昂怂戕k法”的命運(yùn)與129號(hào)文件一樣，也被淹沒(méi)于“陰陽(yáng)合同”之中。 　　如果說(shuō)129號(hào)文件是對(duì)企業(yè)的軟約束的話，那么，1998年底和1999年初實(shí)施的出租車票價(jià)調(diào)整和車輛更新就是企業(yè)難以逃避的硬約束了。票價(jià)調(diào)整實(shí)際上是調(diào)低了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的

44、價(jià)格，而縮短車輛使用年限則是縮短了司機(jī)享用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。這兩項(xiàng)措施對(duì)出租車公司影響不大，但卻從根本上動(dòng)搖了司機(jī)從“陰陽(yáng)合同”中分享收益的基礎(chǔ)，司機(jī)們的或有風(fēng)險(xiǎn)將變成實(shí)在的損失。1998年曾有大批出租車司機(jī)在北京長(zhǎng)安街驅(qū)車示威，反對(duì)提前更新車輛。但此類事件并未改變政府的既定方針，反而促使政府推出更嚴(yán)厲的措施，越發(fā)不惜代價(jià)地強(qiáng)化管制。[,,4.1999年至今 　　據(jù)調(diào)查，1998年底調(diào)價(jià)和1999年初縮短出租車使用年限以來(lái)，絕大多數(shù)

45、企業(yè)都與司機(jī)訂立了“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”。但企業(yè)制定的承包費(fèi)通常都在1998年定額的基礎(chǔ)上上浮15%，以“夏利”車為例，司機(jī)每月上繳的承包金往往達(dá)到4 500至4 800元。公司對(duì)此的解釋是，“核算辦法”規(guī)定的成本年年上漲（如職工最低工資從280元上調(diào)到420元），而政府規(guī)定的承包金額卻固定不變，若不提高“份兒錢”，公司勢(shì)必陷入虧損。公司不怕招不到司機(jī)，想開(kāi)出租車的人多的是。況且，司機(jī)此時(shí)的收入大致保持在2 000元左右，高出北京市平均工

46、資約一倍。,（三）“黑車”：特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的灰色分配,“黑車”是指那些未經(jīng)管制部門特許，擅自經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)的客運(yùn)車輛?！昂谲嚒贝笾驴梢苑譃閮深悾阂活愂莻€(gè)人運(yùn)營(yíng)的“黑車”；另一類“黑車”來(lái)自各種“接送”、“快送”、“快運(yùn)”公司，這些公司的車輛如果非法從事出租車業(yè)務(wù)，也被列為“黑車”。北京究竟有多少“黑車”是無(wú)法統(tǒng)計(jì)的，1999年的一個(gè)估計(jì)數(shù)字是2萬(wàn)多輛。與6.5萬(wàn)輛合法出租車相比，這個(gè)數(shù)字是驚人的。它意味著有數(shù)量相當(dāng)于合法經(jīng)營(yíng)車輛1/3的

47、非法經(jīng)營(yíng)車輛正在無(wú)償分享特許經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的特許利潤(rùn)。但是，這項(xiàng)利潤(rùn)損失并非由合法經(jīng)營(yíng)的司機(jī)和企業(yè)分?jǐn)偂！昂谲嚒辈⒉挥绊懝镜氖杖?，因?yàn)槌鲎廛嚬镜氖杖胍延伞皹?biāo)準(zhǔn)承包合同”固定下來(lái)了，公司不會(huì)因有“黑車”存在而核減司機(jī)的承包金。所以，“黑車”侵占的只是合法出租車司機(jī)的收入。,,“黑車”向來(lái)是管制部門聲稱要嚴(yán)厲打擊的對(duì)象。但是“黑車”一直屢禁不絕。例如，從2000年4月20日至5月18日不到一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，市交通局、工商局、公安局、公交分局

48、聯(lián)合執(zhí)法，累計(jì)查扣“黑車”1 278部。這說(shuō)明管制部門并不能真正作到百分之百的行業(yè)準(zhǔn)入，也說(shuō)明“黑車”相當(dāng)有市場(chǎng)。,,在這次執(zhí)法活動(dòng)中，工商部門依照“北京市出租汽車管理?xiàng)l例”（第26條）和“北京市小公共汽車管理?xiàng)l例”（第21條），暫扣違法車輛，并分別處以10 000元至20 000元和5 000元至20 000元的罰款。市交通局依照交通部制定的“城市出租汽車管理辦法”（第33條），對(duì)非法經(jīng)營(yíng)出租汽車者處以5 000元至30 000元的

49、罰款。由此可見(jiàn)，出租車公司無(wú)償獲得和司機(jī)高價(jià)承包的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的利潤(rùn)，并非完全由公司和司機(jī)獨(dú)享。如果說(shuō)“黑車”經(jīng)營(yíng)者侵占了出租車司機(jī)的特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的話，那么，通過(guò)處罰“黑車”，這些被侵占利潤(rùn)的相當(dāng)一部分最終又流入政府手中。從這個(gè)意義上說(shuō)，司機(jī)承包出租車的對(duì)價(jià)不僅僅是向公司交納的承包金，而且還應(yīng)當(dāng)包括他們通過(guò)“黑車”經(jīng)營(yíng)者以罰款的形式向政府交納的一定數(shù)額的“使用費(fèi)”。,,“黑車”的出現(xiàn)和泛濫，對(duì)消費(fèi)者影響不大，甚至受到歡迎，因?yàn)椤?/p>

50、黑車”票價(jià)低廉。在合法出租車供給不足的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”和遠(yuǎn)郊區(qū)縣（如昌平區(qū)），“黑車”還是滿足人們乘車需求的主力?！昂谲嚒币膊挥绊懗鲎廛嚬竞驼氖杖耄?yàn)槌鲎廛嚬竞驼氖杖攵际枪潭ǖ?。只有出租車司機(jī)是“黑車”的受害者。在管制狀態(tài)下這是個(gè)無(wú)解的怪圈：盡管“黑車”事實(shí)上無(wú)法禁絕，盡管政府作不到百分之百的行業(yè)準(zhǔn)入，但是，通過(guò)“黑車”分享了特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的政府決不會(huì)因此給予司機(jī)適當(dāng)補(bǔ)償。,管制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了多少？管制有必要嗎？,消費(fèi)者對(duì)出租車

51、有什么樣的需求？管制能否滿足這種需求？無(wú)論進(jìn)行什么樣的民意調(diào)查，答案只能是：消費(fèi)者在出租車票價(jià)和車型、品牌等方面的需求是多樣的，人們追求價(jià)廉物美的、多樣化的服務(wù)。在價(jià)格方面，一份對(duì)500名北京居民的調(diào)查指出，對(duì)是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一各類出租車票價(jià)的問(wèn)題，被訪問(wèn)者意見(jiàn)分歧，至于票價(jià)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為何種價(jià)位更是眾說(shuō)紛紜。顯而易見(jiàn)的是，政府不可能制定出一個(gè)或一組滿足所有甚至多數(shù)消費(fèi)者需求的票價(jià)，因?yàn)檎肋h(yuǎn)不可能準(zhǔn)確地掌握消費(fèi)者不斷變化的需求和消費(fèi)能力，

52、任何民意調(diào)查都不可能完成這個(gè)任務(wù)。,,另一項(xiàng)2001年底對(duì)2萬(wàn)多北京市民的調(diào)查表明，半數(shù)以上的受調(diào)查者乘坐出租車時(shí)首先考慮票價(jià)，低價(jià)位出租車是多數(shù)人的首選，其次，某些較知名的公司的出租車受到多數(shù)受調(diào)查者的青睞。 這一調(diào)查透露了兩點(diǎn)信息，一是消費(fèi)者希望出租車票價(jià)更便宜，二是出租車公司之間的競(jìng)爭(zhēng)是完全可能的。什么機(jī)制能夠最大限度地滿足消費(fèi)者的多樣化需求？什么機(jī)制能夠?yàn)橄M(fèi)者提供價(jià)廉物美的服務(wù)？我想，任何一個(gè)了解中國(guó)1978年前后變化的人

53、都能夠正確回答這個(gè)問(wèn)題：政府控制的機(jī)制不可能像市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制那樣有效地滿足大眾消費(fèi)需求。,,1995年的一份調(diào)查顯示，受調(diào)查司機(jī)中90%的人每天工作12小時(shí)左右，100%的司機(jī)在節(jié)假日不休息。本文作者在1998—2002年進(jìn)行的隨機(jī)采訪也表明，多年來(lái)北京出租車司機(jī)的工作時(shí)間一直是一周接近7天（多數(shù)公司按照管制部門的要求每周安排半天例會(huì)），每天12小時(shí)以上（包括中間的休息時(shí)間）。司機(jī)超時(shí)工作的原因是：如果每天只干8小時(shí)，扣除承包金和支付

54、用車成本，司機(jī)就沒(méi)有多少收入了。出租車司機(jī)長(zhǎng)期超時(shí)工作疲勞駕駛，不但不符合勞動(dòng)者保護(hù)的一般標(biāo)準(zhǔn)，還有可能危及人身和交通安全，對(duì)乘客顯然也是非常不利的。政府對(duì)出租車公司內(nèi)部合同關(guān)系進(jìn)行管制的主要目標(biāo)之一是保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益和提高服務(wù)質(zhì)量。上述調(diào)查說(shuō)明，這個(gè)目標(biāo)落空了。,,回顧1992年以來(lái)的出租車行業(yè)發(fā)展歷程，司機(jī)的處境并非一直令其不滿。在1992年和1993年間的發(fā)展高潮期，司機(jī)對(duì)自己的景況很滿意。但這不是政府保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的成就，而主要是

55、司機(jī)勞務(wù)市場(chǎng)供不應(yīng)求的結(jié)果。從1993年3月開(kāi)始，政府不再批準(zhǔn)新的出租車公司，1996年10月政府開(kāi)始干預(yù)出租車公司內(nèi)部的合同關(guān)系，這段時(shí)期，司機(jī)權(quán)益受損害和服務(wù)質(zhì)量低劣的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。當(dāng)然，這也不能完全歸咎于管制，城市待業(yè)人員較多，勞務(wù)市場(chǎng)上司機(jī)供過(guò)于求是根本原因。但是，準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制起了推波助瀾的作用。首先，準(zhǔn)入管制導(dǎo)致出租車行業(yè)無(wú)法提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)，加重了司機(jī)供過(guò)于求的局面。其次，準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制取消了出租車經(jīng)營(yíng)者之間

56、的競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)再差也不會(huì)被淘汰出局，因此，服務(wù)質(zhì)量難以提升。,,承包合同管制是政府試圖按照自己的意圖在公司和司機(jī)之間分配特許經(jīng)營(yíng)收益的一種努力。但事實(shí)證明，對(duì)收益分配具有決定性影響的不是管制，而是管制部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法控制的勞務(wù)市場(chǎng)供求狀況。在待業(yè)司機(jī)過(guò)多而管制部門又封閉行業(yè)準(zhǔn)入的情況下，管制根本不可能讓司機(jī)擺脫就業(yè)壓力，從而不必屈從于公司。承包合同管制無(wú)助于平衡締約雙方的談判地位，反而為公司鞏固自己的優(yōu)勢(shì)提供了合法工具。說(shuō)到底，承包合同管

57、制不過(guò)是在徒勞地糾正準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制所制造的問(wèn)題而已——出租車行業(yè)一旦喪失了自動(dòng)回應(yīng)市場(chǎng)供求的能力，誰(shuí)也無(wú)力回天。,,在出租車行業(yè)，受政府管制的對(duì)象與管制部門無(wú)法控制的各種市場(chǎng)自發(fā)力量存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。北京市究竟需要多少出租車，出租車票價(jià)應(yīng)當(dāng)是多少，人們需要什么品牌的出租車，投資者選擇個(gè)體經(jīng)營(yíng)還是組建企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)和司機(jī)如何分配收入和風(fēng)險(xiǎn)等等問(wèn)題，都與整個(gè)北京市甚至全國(guó)的勞務(wù)市場(chǎng)、能源市場(chǎng)、汽車銷售市場(chǎng)、其他交通手段的發(fā)展、居民數(shù)

58、量及其消費(fèi)水平、其他行業(yè)對(duì)交通的需求等，息息相關(guān)。這些市場(chǎng)自發(fā)生成的因素顯然是出租車管制部門無(wú)法控制的，管制部門也不可能越過(guò)或者不理會(huì)這些自發(fā)力量而實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。,,但是，政府還是帶著一種“舍我其誰(shuí)”的自負(fù)對(duì)出租車行業(yè)實(shí)行各種各樣的管制。實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入的理由據(jù)說(shuō)是，由于道路是公共物品，沒(méi)有行業(yè)準(zhǔn)入的話出租車必定過(guò)度增長(zhǎng)，一來(lái)造成道路擁擠，二來(lái)污染環(huán)境。這個(gè)理由無(wú)法令人信服。如果這個(gè)理由能夠成立，那么管制部門應(yīng)當(dāng)對(duì)一切可能占用公共道路的

59、車輛，包括汽車、摩托車、電動(dòng)車、自行車、三輪車等，實(shí)施數(shù)量管制。這種無(wú)所不管的作法恐怕連管制部門也會(huì)覺(jué)得荒唐。有人可能爭(zhēng)辯說(shuō)，出租車是營(yíng)業(yè)性的，營(yíng)利沖動(dòng)會(huì)刺激其數(shù)量過(guò)度增長(zhǎng)，從而過(guò)度使用公共道路。然而，營(yíng)業(yè)性車輛顯然不僅僅是出租車，運(yùn)輸貨物的汽車也是營(yíng)業(yè)性的，為什么不進(jìn)行數(shù)量管制呢？即便是個(gè)人私用的汽車，通常來(lái)說(shuō)，也都是為個(gè)人利益而使用，也有過(guò)度使用公共道路的可能，是不是也應(yīng)當(dāng)管制其數(shù)量？事實(shí)上，要解決公共道路使用中的外部性問(wèn)題（擁

60、擠和污染），稅收手段遠(yuǎn)比數(shù)量管制有效得多。,,有人擔(dān)心，沒(méi)有準(zhǔn)入管制，出租車行業(yè)會(huì)出現(xiàn)過(guò)度投資。這種擔(dān)心完全是多余的。沒(méi)有準(zhǔn)入管制的行業(yè)不在少數(shù)，為什么我們只擔(dān)心出租車行業(yè)會(huì)出現(xiàn)過(guò)度投資呢？事實(shí)上，1992年北京出租車業(yè)出現(xiàn)所謂“過(guò)度投資”并不是因?yàn)榉潘闪藴?zhǔn)入管制，相反是因?yàn)榇嬖跍?zhǔn)入管制：一方面，準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制制造了高于平均利潤(rùn)的特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，吸引投資大量涌入；另一方面，準(zhǔn)入管制也為黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位利用本身的行政優(yōu)勢(shì)舉辦出租車公

61、司提供了便利，而大量的出租車公司正是這些機(jī)構(gòu)舉辦的。,,很多人支持的另一觀點(diǎn)認(rèn)為，北京出租車司機(jī)超時(shí)工作和產(chǎn)生嚴(yán)重“行業(yè)盤剝”的關(guān)鍵原因是存在一個(gè)不勞而獲的公司階層，因而出租車業(yè)應(yīng)當(dāng)取消公司，改為個(gè)體經(jīng)營(yíng)。 這種觀點(diǎn)有一定根據(jù)，北京個(gè)體出租車的服務(wù)質(zhì)量并不比公司的出租車差，而個(gè)體司機(jī)的收入也相對(duì)較高，工作壓力較小。但是，這種觀點(diǎn)只是從投資主體管制的一個(gè)極端跳到另一個(gè)極端。公司向司機(jī)收取高價(jià)“預(yù)收款”和高額承包金并不是因?yàn)樗且粋€(gè)公司

62、，真正原因是只有公司容易擁有稀缺的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。限制公司經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)會(huì)像當(dāng)年限制發(fā)展個(gè)體出租車一樣妨礙行業(yè)自身的成長(zhǎng)。 出租車經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，不僅僅是服務(wù)品質(zhì)上的競(jìng)爭(zhēng)，而且還應(yīng)當(dāng)包括不同經(jīng)營(yíng)模式之間的競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)證明，出租車行業(yè)不需要任何形式的準(zhǔn)入管制。,對(duì)出租車票價(jià)進(jìn)行管制的理由通常是，供求雙方議價(jià)行不通，公司之間競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)也不可能。然而，在我看來(lái)，議價(jià)并非“行不通”，競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)也不是“不可能”。乘客每搭乘一輛出租車都要和司機(jī)協(xié)商票價(jià)，

63、固然費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，由于雙方信息不對(duì)稱，司機(jī)難免占乘客便宜甚至欺詐乘客。但是，如果規(guī)定出租車必須在醒目處顯示其起步價(jià)和公里價(jià)，并顯示是否允許議價(jià)，就可以免去談判的麻煩，乘客在招手停車前就可以作出選擇。為防止司機(jī)欺詐乘客，只須規(guī)定每輛出租車必須安裝合格的計(jì)價(jià)器。只要輸入公示的或議定的起步價(jià)和公里價(jià)，計(jì)價(jià)器就可以運(yùn)算出具體價(jià)款。這樣的話，出租車公司之間進(jìn)行票價(jià)競(jìng)爭(zhēng)就完全可能了。從當(dāng)前消費(fèi)者對(duì)“品牌車”的青睞來(lái)看，出租車之間的競(jìng)爭(zhēng)是可能的。

64、但只有放開(kāi)票價(jià)管制，真正的競(jìng)爭(zhēng)才能出現(xiàn)。出租車需要的計(jì)價(jià)器與菜市場(chǎng)中的電子秤在原理上毫無(wú)差別，但由于乘客無(wú)法自帶計(jì)價(jià)器，目前也難以借助第三人提供的計(jì)價(jià)器檢驗(yàn)出租車計(jì)價(jià)是否公道，所以政府有必要監(jiān)督計(jì)價(jià)器是否合格。,,取消了準(zhǔn)入管制，特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)就不復(fù)存在了。取消了票價(jià)管制，出租車經(jīng)營(yíng)者（包括公司和個(gè)體戶）之間就會(huì)展開(kāi)包括票價(jià)、服務(wù)和車型在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。這兩個(gè)變化將導(dǎo)致一系列結(jié)果：出租車票價(jià)迅速降低（降低到任何“價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”都“聽(tīng)證”不出的價(jià)

65、位），服務(wù)品質(zhì)提高，“黑車”消失，公司向司機(jī)索取高額“保證金”和“承包金”的基礎(chǔ)不存在了（承包合同管制也就沒(méi)必要了），出租車供求趨于平衡，整個(gè)行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)。消費(fèi)者和勞動(dòng)者都將得到好處。這是目前任何政府管制都無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。不僅如此，取消管制還將節(jié)約大量管制成本，也將從根本上消滅管制官員的腐敗。,,西方管制理論中流行的一個(gè)觀點(diǎn)是：管制通常是受管制產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。在北京出租車行

66、業(yè)，問(wèn)題可能更復(fù)雜一些。北京市最早的出租車企業(yè)和1992年大發(fā)展期間設(shè)立的企業(yè)幾乎都是國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)，這類“官辦”和“半官辦”企業(yè)本身就是“政企不分”的。出租車管制部門和出租車公司的主辦者或主管部門可能是市政府的同一級(jí)別的不同部門，可能是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，也可能沒(méi)有任何領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系但出租車公司主辦者的行政級(jí)別高于管制部門——最初的管制框架就是在這種“政企不分”的體制下產(chǎn)生的。這一管制框架最初制造了出租車短缺，隨后不斷制造著“需

67、要”更多管制的種種棘手問(wèn)題。,,通過(guò)建立更多的管制來(lái)解決或者掩蓋先前管制所制造的麻煩——管制就是這樣不斷滋長(zhǎng)起來(lái)，就是這樣證明自己的“必要性”。 　　管制部門的官員們走遍世界，學(xué)習(xí)到一條真理：出租車行業(yè)必須管制，因?yàn)榻^大多數(shù)城市都這么作，管制已成為國(guó)際慣例。討論出租車行業(yè)問(wèn)題的人士大多在爭(zhēng)論票價(jià)是否合理，應(yīng)否和如何舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，要不要出租車公司等等。但真正應(yīng)當(dāng)討論的問(wèn)題是，管制有無(wú)必要？本文的分析表明，在出租車行業(yè)內(nèi)，受政府

68、管制的對(duì)象與管制部門無(wú)法控制的各種市場(chǎng)自發(fā)力量存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，當(dāng)行業(yè)準(zhǔn)入、票價(jià)管制和承包合同管制試圖逾越市場(chǎng)自發(fā)力量而實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)的時(shí)候，實(shí)際管制效果已經(jīng)背離了管制目標(biāo)。,,改革常常會(huì)面臨積重難返的困境，因?yàn)椋苤撇粌H制造了既得利益，也制造了或有風(fēng)險(xiǎn)。但是，騎虎難下不是拒絕改革的理由。改革需要耐心，但首先需要的是正確的路向。 政府管制與市場(chǎng)自發(fā)力量的抗衡——北京出租汽車業(yè)個(gè)案分析王軍，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授,,在北京開(kāi)了整