我國行業(yè)協(xié)會權(quán)力研究.pdf

1、上世紀(jì)90年代始,國家工商業(yè)管理體制,開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的部門歸口管理轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)下的行業(yè)管理。這一轉(zhuǎn)變表明,政府對企業(yè)將不再直接干預(yù),而采用宏觀調(diào)控與行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管模式。隨著政府經(jīng)濟(jì)管理職能的不斷轉(zhuǎn)變,行業(yè)協(xié)會將在行業(yè)發(fā)展中行使越來越多的權(quán)力。行業(yè)協(xié)會究竟可以有哪些權(quán)力、權(quán)力在運(yùn)行中有何問題、造因?yàn)楹?、如何改善等問題,在最大程度上影響著這場改革的成敗。本文將結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況,對上述問題進(jìn)行分析討論,并提出相應(yīng)的觀點(diǎn)。
　

2、　 我國行業(yè)協(xié)會是由同行企業(yè)自愿組成,進(jìn)行行業(yè)自律管理,維護(hù)企業(yè)利益的民間社會組織?！靶袠I(yè)協(xié)會權(quán)力”是指在行業(yè)協(xié)會眾多職能中,對會員具有一定程度強(qiáng)制力的那一部分,包括由國家授權(quán)委托的“行業(yè)管理權(quán)”,以及由協(xié)會章程賦予的“行業(yè)自律權(quán)”兩大類型?！靶袠I(yè)管理權(quán)”在性質(zhì)上就是國家行政權(quán)力,其特征、效力與一般行政權(quán)無異。行業(yè)協(xié)會獲得“行業(yè)管理權(quán)”的正當(dāng)性,在形式層面源自國家立法之“法定”,在實(shí)質(zhì)層面源自現(xiàn)代社會公共管理中“行政分權(quán)”之規(guī)律。“行

3、業(yè)自律權(quán)”不是國家權(quán)力,是協(xié)會會員通過自治章程賦予協(xié)會的自律性權(quán)力,具有“效力之有限性”、“機(jī)制之利益性”、“功能之兩面性”三大特征?！靶袠I(yè)自律權(quán)”的正當(dāng)性,在形式層面源自協(xié)會章程之“約定”,在價(jià)值層面根植于對“民主”、“憲政”及“效率”的推動。
　　 我國絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會由政府推動組建而成,并生存在嚴(yán)格的社團(tuán)管理體制下。協(xié)會在人、財(cái)、物等各方面都難以脫離政府的控制,遲遲不能獨(dú)立自主的發(fā)揮應(yīng)有之作用。在如此背景下,行業(yè)協(xié)會權(quán)力在

4、內(nèi)容、運(yùn)行以及監(jiān)督方面都存在問題。權(quán)力內(nèi)容不明確:國家對行業(yè)管理權(quán)的授權(quán)委托不規(guī)范;協(xié)會章程對自律權(quán)的賦予不充分。權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范:行業(yè)管理權(quán)在運(yùn)行中容易異化;行業(yè)自律權(quán)往往流于形式。對權(quán)力的監(jiān)督不到位:內(nèi)部監(jiān)督缺乏動力;行政監(jiān)督過于嚴(yán)苛;司法監(jiān)督付之闕如。
　　 造成我國行業(yè)協(xié)會權(quán)力現(xiàn)狀的原因主要在三個(gè)方面。首先,行業(yè)協(xié)會之角色定位不妥:行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)是企業(yè)利益的代表,其首要職能在于維護(hù)企業(yè)的利益。但政府卻習(xí)慣于視行業(yè)協(xié)會為自己的

5、附庸,企業(yè)也認(rèn)為行業(yè)協(xié)會是“二政府”。其次,行業(yè)協(xié)會之功能模糊不清:由于政府越過行業(yè)協(xié)會直接管理企業(yè),企業(yè)仍然習(xí)慣于和政府打交道,使得協(xié)會功能模糊、可有可無。最后,行業(yè)協(xié)會權(quán)力在合法性方面存在不足。行政合法性尷尬:政府在形式上宣示協(xié)會之作用,但實(shí)際上卻不放權(quán)。法律合法性不明:法律法規(guī)沒有明確規(guī)定、確認(rèn)協(xié)會的權(quán)力,導(dǎo)致協(xié)會無權(quán)可用。社會合法性缺乏:會員企業(yè)懾于協(xié)會“二政府”之地位,表面上服從其管理,實(shí)際上對其權(quán)力并不認(rèn)同。從本質(zhì)上看,上述

6、三大原因背后存在更為深刻的體制性癥結(jié):政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系不順。
　　 既然政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系不順,是目前現(xiàn)狀之根本癥結(jié),那么改善我國行業(yè)協(xié)會權(quán)力現(xiàn)狀的前提是,重塑政府與行業(yè)協(xié)會之關(guān)系。改革開放以來,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治民主的促進(jìn)下,政府在政治、經(jīng)濟(jì)及文化等各個(gè)領(lǐng)域漸次放權(quán),大量民間社會組織開始在社會公共事務(wù)中發(fā)揮重要作用。我國“集權(quán)大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)社會模式逐漸松動,“小政府大社會”的格局初露端倪。出于對政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所生弊端之

7、反思,建立政府與行業(yè)協(xié)會間“政府引導(dǎo)下分工協(xié)作”的新關(guān)系,促使二者良性互動,共同致力于行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,成為二者關(guān)系之未來趨勢。在“政府引導(dǎo)下分工協(xié)作”的新關(guān)系模式下,改革行業(yè)協(xié)會權(quán)力現(xiàn)狀必須遵循三個(gè)原則:充分尊重行業(yè)協(xié)會的自律;轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管行業(yè)協(xié)會之思路;政府放權(quán)給行業(yè)協(xié)會。
　　 完善行業(yè)協(xié)會權(quán)力制度,首先要明確行業(yè)協(xié)會權(quán)力的內(nèi)容。就行業(yè)管理權(quán)而言,由于不能事先確定其種類與數(shù)量,則必須完善授權(quán)委托及其監(jiān)督機(jī)制,以做到合法合

8、理地授權(quán)委托。對于行業(yè)自律權(quán),諸如內(nèi)部規(guī)則制訂權(quán)、糾紛調(diào)解權(quán)、內(nèi)部制裁權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)等等,則須結(jié)合我國現(xiàn)行法制,確定其內(nèi)容完善其制度,并在協(xié)會章程中做出明確規(guī)定。其次要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行,主要是改革政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管體制,并健全協(xié)會的法人治理結(jié)構(gòu)。對現(xiàn)行“雙重管理制”的改革既要起到適度監(jiān)管的作用,又能不干涉行業(yè)協(xié)會的自律。主要表現(xiàn)為兩方面:取消業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)除“成立審查”之外的所有其它職能,僅賦予其對協(xié)會的自律文件進(jìn)行審查備案的權(quán)力;建立登

9、記管理機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的第三方評估制度。健全協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為兩方面:完善行業(yè)協(xié)會監(jiān)事會制度與完善協(xié)會內(nèi)部的民主運(yùn)行制度。最后要完善對行業(yè)協(xié)會權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。對行業(yè)管理權(quán)的監(jiān)督包括授權(quán)委托主體的監(jiān)督與司法監(jiān)督。授權(quán)委托主體事前明確授權(quán),事中對權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行檢查并作出處理,事后作為復(fù)議機(jī)關(guān)對協(xié)會的管理行為進(jìn)行行政復(fù)議。法院通過行政訴訟方式監(jiān)督。對行業(yè)自律權(quán)的監(jiān)督包括行政訴訟,以及對內(nèi)部規(guī)則的司法審查。會員認(rèn)為協(xié)會自律行為侵害了自己的重