完善土地承包經營權流轉制度的法律思考.pdf

1、一、文章的結構和主要內容 土地是人類賴以生存的重要物質財富。就其自然屬性而言，土地具有有限性及永久性；就其社會屬性而言，土地具有排他性及財產性。合理的土地制度，宏觀而言，能夠穩(wěn)定社會、促進國家經濟發(fā)展；微觀而言，則可能激發(fā)人類無限的潛能，使土地這一重要的生產資料發(fā)揮出最大的效益。 自70年代末家庭聯(lián)產承包責任制推行以來，這種統(tǒng)分結合的以家庭經營為基礎的雙層經營體制，極大地沖擊了人民公社的土地產權結構，即人民公社既全面集中

2、土地所有權，又全面集中土地經營權的格局，農民(農戶)掌握了土地的經營權即土地承包經營權，農民憑借自己占有的土地經營權(或日使用權)使用土地資源，使農村經濟呈現出前所未有的發(fā)展態(tài)勢。但這種通過行政手段即集體按人口均分土地的方式，忽視了市場機制在農地資源配置中的作用。隨著中國市場經濟體制的建立和社會經濟的發(fā)展，其弊端日漸暴露出來。這表現在：一是土地利用不合理，一些地方出現耕地拋荒現象，大量“四荒”土地未被充分利用；有些地方農戶投入不足，進行

3、掠奪式經營，導致土地質量下降，生態(tài)環(huán)境遭到破壞；二是農戶經營規(guī)模狹小且在繼續(xù)變小，地塊零碎，規(guī)摸不經濟。三是家庭承包制下的“均田制”，使土地發(fā)揮了社會保障功能，但也使農民對土地十分眷戀，許多農民即使從事二、三產業(yè)獲得收入能滿足較高生活的需要，也不愿放棄土地經營，甚至寧肯拋荒。由此，改革、完善現行的農村土地制度，已成為一種必然的趨勢。而完善現行的農村土地制度其較好的改革模式之一是推動農村土地承包經營權的流轉。事實上，我國目前農村的現實狀況

4、也為土地承包經營權流轉市場的形成和發(fā)展提供了空間，我國廣大農村也已經存在了大量的農地承包經營權流轉現象，不少地方也在推進土地承包經營權流轉工作中也進行了一些積極探索，使得土地向種田大戶和農業(yè)企業(yè)集中，滿足了土地適度規(guī)模經營的需要，提高了國際競爭力。但無論如何，從總體上看，農民自發(fā)進行的土地承包經營權流轉存在著流轉規(guī)模小，配置效率低，運做方式不規(guī)范等缺點，同時由于土地承包經營權流轉法律制度不完善，農村社會保障體系滯后等因素，使我國土地承包

5、經營權流轉仍面臨諸多障礙。因此，如何使土地承包經營權流轉朝著健康、有序的方向發(fā)展，建立起真正的“自愿、依法、有償”的土地流轉機制成為迫切需要解決的問題。 不僅如此，目前，我國正在進行深入系統(tǒng)的物權法理論研究和物權法、民法典的立法工作，國土資源部也把與農村土地流轉相關的一些問題列為“十五”的重點理論、立法和制度建設工作，豐富多樣的農村土地流轉的實踐，需要科學的理論支持。同時，與較為成熟完善的國有土地流轉的研究相比較，我國的農村土地

6、流轉的研究還處于起步階段，鑒于此，本文以農村土地承包經營權流轉為研究對象，以建立較為完善的土地承包經營權流轉制度，從而最大限度地提高農地經營效益為目的，進而對如何完善我國農村土地承包經營權流轉制度進行對策性研究。全文分為四個部分，主要內容如下： 第一部分，是前言部分，在這部分里，首先對本文所研究的土地承包經營權流轉問題的背景進行了說明，并對土地承包經營權及其流轉的涵義進行了界定；其次，簡要介紹了本文的研究背景、研究目的和意義以及

7、研究方法和研究思路。 第二部分，分析了土地承包經營權流轉的現狀、特點、存在的問題和缺陷。根據大量的文獻和調查，分析了土地承包經營權流轉的現狀和特點，重點分析了土地承包經營權流轉存在的立法和現實缺陷，就立法方面的缺陷來說：我國現行有關土地承包經營權流轉方面的法律較多，主要有《憲法》、《土地管理法》、《森林法》、《農業(yè)法》、《擔保法》以及《農村土地承包法》等，法律條文不可謂不多，但這些規(guī)定一方面相互之間存在沖突和落后，另一方面封閉性

8、較強，對土地承包經營權流轉限制過多，由于立法現狀的缺陷，廣大農村土地承包經營權流轉的現實狀況也令人堪憂，這直接反映在農地承包經營權流轉存在著眾多現實方面的缺陷和問題：第一、土地承包經營權流轉市場初具雛形，但地區(qū)之間差異較大；第二，社會保障體系等的缺失導致了土地承包經營權流轉效率低下；第三，土地承包經營權交易價格低廉制約著農地承包經營權的交易；第四，土地承包經營權流轉市場供需失衡；第五，農戶之間自發(fā)的土地承包經營權流轉的期限較短，而且極不

9、穩(wěn)定；第六，土地承包經營權流轉侵權現象嚴重；第七，土地承包經營權流轉過程失范；第八，土地承包經營權流轉糾紛解決機制的缺失。 第三部分，在分析土地承包經營權流轉的現狀、特點、存在的問題基礎上提出了完善土地承包經營權流轉制度的價值取向以及基本原則。任何制度的創(chuàng)新，都要體現立法者的價值取向，我國的農地流轉制度的創(chuàng)新也不例外。我國現行的土地承包經營權流轉制度的價值取向采取公平優(yōu)先，兼顧效率，過分偏重農地的社會保障和就業(yè)功能，實行農地承包

10、經營權有限制的流轉，未來我國的土地承包經營權流轉制度，應堅持效率優(yōu)先，兼顧公平的價值取向。土地承包經營權流轉的基本原則是指貫穿于整個土地承包經營權流轉活動中的總的指導思想和根本準則，對于完善土地承包經營權流轉制度具有不可替代的作用。應當堅持如下原則：所有權不變和使用權流轉相結合的原則、合同自由原則、登記公示原則、有償性原則以及限制性原則。 第四部分，在闡述完善土地承包經營權流轉制度的價值取向和基本原則的基礎上，在三個層面上提出了

11、完善土地承包經營權流轉法律制度的具體思考。包括：(一)針對法律規(guī)范本體的缺陷，提出了從法律的角度完善現行土地承包經營權流轉制度。這主要從以下幾個方面展開：第一，明確土地產權；第二，在立法上明確土地承包經營權的物權性質；第三，完善農村土地承包經營權流轉自身的法律制度，主要包括：完善現有農村土地承包經營權流轉的方式；賦予土地承包經營權以抵押、繼承、出典的流轉方式；修改現行法律規(guī)范中對承包經營權流轉所作的封閉性的規(guī)定以及廢除土地承包經營權采取

12、轉讓方式流轉的需經過發(fā)包方同意的規(guī)定；第四，建立多元化的農地承包經營權流轉糾紛解決機制；第五，以“土地承包法”作為藍本，制定符合地區(qū)實際的土地承包經營流轉的地方法規(guī)與實施細則；(二)針對政府職能的不到位，提出了政府應加強土地承包經營權流轉的法律調控。自近代以來，由于土地問題的復雜性和重要性，無論是實行土地的私有還是公有制度的國家，包括土地所有權在內的一切土地問題莫不由公法和私法予以共同調整，從而包括土地所有權在內的一切制度也因此兼有公法

13、和私法的雙重性質。其根本原因在于土地之上存在著兩種利益屬性，即土地的私益性和公益性。該部分從國家干預角度，即從經濟法層面研究國家(政府)對土地承包經營權流轉市場的干預或調控，目的在于協(xié)調農地的“公益性”和“私益性”之間的矛盾。具體論述了以下制度：第一，土地利用規(guī)劃制度；第二，農地用途管制制度；第三，地籍管理制度；第四，農地登記制度。(三)針對土地承包經營權流轉配套制度的缺失提出了完善思路，主要包括培育土地承包經營權流轉市場、加快非農產業(yè)

14、和小城鎮(zhèn)的發(fā)展步伐、改革戶籍管理制度、完善農村的社會保障體系等。 二、本文的貢獻與不足 本文的貢獻有兩點：1、在研究思路上，力求多方位的展開，文章主要從以下四個方面展開：一是從現實的角度、二是從制度價值層面、三是從法律的角度、四是從國家干預角度等進行思考。2、在研究角度上，一是著重從完善土地承包經營權流轉制度的角度入手，二是不局限于法律制度本身，而是把土地承包經營權的流轉看作是一個綜合的社會現象，故完善土地承包經營權流轉

15、制度，不僅需要法律制度本身的完善，同時也需要政府的調控以及相應的配套制度。但由于時間、篇幅、調查資料和本人知識水平和寫作水平的限制，對某些問題的研究還不夠深入，而且對于我國各省的土地流轉具體情況，由于缺乏深入而廣泛的調查，所獲取的第一手資料較少，有的觀點還有待于實踐檢驗，有些問題還要加以展開。我國土地承包經營權流轉還處于初級階段，存在不少需要規(guī)范和解決的難題。另外，有關土地承包經營權流轉制度的問題有很多值得探討，本文只是選取了其中一部分

16、進行了研究和探討，其它的諸如土地承包經營權流轉的具體方式和程序，與土地承包經營權流轉相關的基礎理論，農村土地承包經營權流轉的交易價格，農村土地流轉后的收益分配問題等還需要進一步的研究。 法律創(chuàng)新的動力既可以是來自本土社會發(fā)展的需要，又可以是外來因素撞擊的結果，更重要的是廣大法學界精英研究、倡導的結晶。作者并不奢望本文能成為中國農村農地法律制度創(chuàng)新的動力，僅希望對我國農村農地法律制度的創(chuàng)新有所啟發(fā)而已。為此文中不當之處敬請專家指評