基于行政權(quán)力分析的中國(guó)地方政府合作研究.pdf

1、地方政府合作在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和跨界公共問(wèn)題的治理中正在發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，學(xué)界也對(duì)如何加強(qiáng)和不斷深化地方政府合作提出了各種建議，但對(duì)地方政府合作本身卻缺乏必要的較為深入的解釋。這一問(wèn)題之所以重要，是因?yàn)橹挥欣斫饬说胤秸献鞯谋举|(zhì)，才能就如何深化地方政府合作提出合理的對(duì)策建議。
　　本文從行政權(quán)力的視角研究表明，中國(guó)地方政府經(jīng)由行政權(quán)力及其行使直接和間接控制、支配著大量的資源，正是地方政府對(duì)資源的直接和間接控制，使得地方政府可

2、以在某種程度上按照自己的偏好來(lái)配置資源，從而也就使得地方政府有必要并且能夠通過(guò)合作來(lái)內(nèi)部化地方政府因競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的資源配置負(fù)效應(yīng)，即由資源配置的轄區(qū)化、碎片化和高成本化向區(qū)域化、整合化和低成本化轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，地方政府合作可以在一定地域范圍內(nèi)和一定程度上實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。不過(guò)，地方政府合作通常不是地方政府之間對(duì)資源的直接配置，而是通過(guò)行政權(quán)力的相互自愿性調(diào)整——包括行政權(quán)力行使的對(duì)等約束、行政權(quán)力的跨行政區(qū)銜接、行政權(quán)力的讓渡、行政權(quán)力

3、的橫向轉(zhuǎn)移——來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的跨行政區(qū)優(yōu)化配置的，地方政府間行政權(quán)力的相互自愿性協(xié)調(diào)構(gòu)成了地方政府合作的權(quán)力基礎(chǔ)。
　　地方政府合作的程度受到地方政府間行政權(quán)力協(xié)調(diào)程度的影響，可以通過(guò)深化地方政府間行政權(quán)力的協(xié)調(diào)程度來(lái)深化地方政府合作的程度，從而不斷改進(jìn)資源的跨行政區(qū)的配置狀態(tài);深化地方政府合作的程度，意味著要逐步降低參與合作的地方政府在合作事項(xiàng)方面的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和自由度，提高參與合作的地方政府在合作事項(xiàng)所涉權(quán)力方面

4、的相互制約程度，甚至形成相對(duì)獨(dú)立于參與合作的地方政府的區(qū)域管轄權(quán)。
　　由于我國(guó)不同區(qū)域的地方政府合作水平存在較大差異，構(gòu)建一種普適性的地方政府合作模式和機(jī)制幾乎是不可能的。交流與互訪、合作論壇、行政協(xié)議、區(qū)域聯(lián)合會(huì)、特別區(qū)與共向機(jī)構(gòu)、多功能大行政區(qū)等多種合作方式，是一個(gè)以完全競(jìng)爭(zhēng)和行政區(qū)劃調(diào)整為兩端的地方政府合作連續(xù)譜系，在這一連續(xù)譜中，地方政府所涉及的合作事項(xiàng)方面的權(quán)力的行使，逐漸由完全自主行使向越來(lái)越多的相互約束發(fā)展，甚至在

5、區(qū)域?qū)用鎸?duì)行政權(quán)力進(jìn)行一定限度的再配置。區(qū)域地方政府可以根據(jù)自身的需要和解決問(wèn)題的性質(zhì)，從“合作方式集合”中進(jìn)行選擇幾種方式對(duì)之“區(qū)別性組合”。因而，本文建議，深化我國(guó)地方政府合作應(yīng)該把握對(duì)現(xiàn)有的合作組織和機(jī)制進(jìn)行“邊際調(diào)整”的基本原則和幾種合作形式的“區(qū)別性組合”的基本思路。
　　具體來(lái)說(shuō)，本文共分五章。第一章導(dǎo)論主要闡述研究的背景、問(wèn)題和意義，對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，對(duì)本文中主要的概念進(jìn)行了簡(jiǎn)單的界定，介紹了文章使用的研究方法、研

6、究框架以及本文的創(chuàng)新點(diǎn)。
　　第二章對(duì)地方政府和行政權(quán)力進(jìn)行了探討，指出行政權(quán)力作為政府的一種核心資源，它實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)資源的控制力。不同層級(jí)的地方政府在不同歷史時(shí)期，其對(duì)資源的控制權(quán)限是不同的，地方政府控制和支配資源的權(quán)限的大小對(duì)地方政府間合作具有重要影響;地方政府經(jīng)由行政權(quán)力對(duì)資源的控制構(gòu)成了地方政府合作的物質(zhì)基礎(chǔ)。
　　第三章主要指出，地方政府合作具有優(yōu)化資源跨行政區(qū)配置的作用，認(rèn)為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的外部性可以通過(guò)

7、地方政府合作來(lái)將其內(nèi)部化。地方政府競(jìng)爭(zhēng)在改善行政區(qū)內(nèi)部制度環(huán)境的同時(shí)，也在區(qū)域?qū)用鎸?dǎo)致資源的轄區(qū)化控制和資源跨行政區(qū)配置的阻隔等不良效應(yīng)，資源配置受到扭曲，導(dǎo)致跨界公共問(wèn)題解決的困難;地方政府合作則是通過(guò)相互間顧及彼此的利益需求，使合作各方在一定程度上考慮相互間的成本與收益，對(duì)彼此的行為施加一定的限制，使得相互間的決策和內(nèi)部執(zhí)行形成一種合意狀態(tài)，從而將地方政府競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，改進(jìn)資源在更大區(qū)域?qū)用娴呐渲脿顟B(tài)。本章還指出，不同層級(jí)和范

8、圍的地方政府合作，分別在不同層次和程度上對(duì)跨界公共問(wèn)題的解決和資源的跨區(qū)域配置產(chǎn)生了不同的影響，并且，處于不同階段的地方政府合作對(duì)資源的配置的影響也是不同的。
　　第四章指出，地方政府合作對(duì)資源的區(qū)域配置狀態(tài)的改進(jìn)，是通過(guò)地方政府相互間對(duì)行政權(quán)力的自愿性協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)到的，它構(gòu)成了地方政府合作的權(quán)力基礎(chǔ)。本章對(duì)行政權(quán)力行使的對(duì)等約束、行政權(quán)力的跨行政區(qū)銜接、行政權(quán)力的讓渡、行政權(quán)力的橫向轉(zhuǎn)移等幾種權(quán)力協(xié)調(diào)模式，以及地方政府合作中通常涉及

9、的有關(guān)經(jīng)濟(jì)要素和商品在轄區(qū)間自由流動(dòng)的權(quán)力、有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)力、有關(guān)提供跨界公共服務(wù)和物品的權(quán)力三個(gè)方面的權(quán)力進(jìn)行了較為深入的具體分析。另外，本章還構(gòu)建了一個(gè)地方政府合作的連續(xù)譜系，指出地方政府合作的深化往往意味著參與合作的地方政府在合作事項(xiàng)方面的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的獨(dú)立性的逐漸降低乃至喪失;提出了深化地方政府合作的“邊際調(diào)整”的原則，以及對(duì)交流與互訪、合作論壇、行政協(xié)議、區(qū)域聯(lián)合會(huì)、特別區(qū)與共同機(jī)構(gòu)、多功能大行政區(qū)等合作形式

10、進(jìn)行“區(qū)別性組合”的基本思路。
　　第五章是以長(zhǎng)江三角洲為例的實(shí)證研究。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有典型的政府主導(dǎo)的特征，政府直接和間接控制著大量的資源，這就使得該區(qū)域地方政府按照自己的偏好配置資源的傾向較為明顯，在競(jìng)爭(zhēng)的作用下，重復(fù)建設(shè)等資源配置的負(fù)效應(yīng)大量存在;不過(guò)，研究同時(shí)表明，該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)分工的合理化以及經(jīng)濟(jì)一體化程度的提高，與該區(qū)域地方政府合作的不斷深化具有時(shí)間序列上的一致性，并且長(zhǎng)三角的各地方政府對(duì)行政權(quán)力