自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的國(guó)際比較研究——分析框架及英、美、俄、中的實(shí)踐.pdf

1、本文采用比較的分析方法，通過(guò)各國(guó)案例分析，對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的問(wèn)題進(jìn)行了研究。主要分析了英國(guó)、美國(guó)、俄羅斯和中國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的所有制改革、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革及規(guī)制制度改革。還從新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角剖析了自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中的利益集團(tuán)博弈行為和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，揭示了自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的本質(zhì)。 新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，具有相同利益訴求的個(gè)體會(huì)組成集團(tuán)，通過(guò)政治途徑對(duì)政府的政策產(chǎn)生影響。自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制本質(zhì)是政府利用強(qiáng)制性的政治資源提供

2、的一種特定政策，規(guī)制的改革實(shí)質(zhì)上是一種利益調(diào)整和再均衡的過(guò)程，同時(shí)具有資源配置效應(yīng)和收入分配效應(yīng)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中主要涉及到消費(fèi)者集團(tuán)、壟斷廠商集團(tuán)、規(guī)制者集團(tuán)以及工會(huì)組織、相關(guān)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和公共利益集團(tuán)等利益主體。英美兩國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中的利益集團(tuán)各具特色，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中有著不同的影響力。我國(guó)當(dāng)前自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革具有明顯的轉(zhuǎn)型特征，具體政策通常兼顧各方利益。 自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)或者成本弱增性的特點(diǎn)，

3、是市場(chǎng)失靈的一種主要形式，需要政府對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。在20世紀(jì)80年代之前，世界上多數(shù)國(guó)家對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)采取了國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的方式，也有如美國(guó)和加拿大采取的是私有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，同時(shí)由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制的方式。這兩種不同的治理方式在政府的控制范圍上有區(qū)別。但從預(yù)算軟約束、監(jiān)督機(jī)制、政府承諾和企業(yè)目標(biāo)上來(lái)看，這兩種方式都不能很好的解決企業(yè)效率的問(wèn)題，只有競(jìng)爭(zhēng)才是提高企業(yè)效率的根本途徑。多元的投資主體和經(jīng)營(yíng)主體與競(jìng)爭(zhēng)有著更好的兼容性，從這個(gè)角度來(lái)看

4、，民營(yíng)化改革是自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。英國(guó)在1980年代陸續(xù)對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了私有化改革，作為轉(zhuǎn)型國(guó)家的俄羅斯把自然壟斷產(chǎn)業(yè)的私有化作為其整個(gè)經(jīng)濟(jì)私有化一部分，中國(guó)在1990年代也開(kāi)始了自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革。通過(guò)比較研究發(fā)現(xiàn)，雖然自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化可能帶來(lái)的潛在收益是巨大的。但是，這些收益的實(shí)現(xiàn)還有賴于一些必要的條件，那就是及時(shí)實(shí)現(xiàn)從基于財(cái)產(chǎn)關(guān)系的全面控制向基于法律關(guān)系的依法規(guī)制的轉(zhuǎn)變。 解決自然壟斷產(chǎn)業(yè)弊端的根本途

5、徑是進(jìn)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革。隨著市場(chǎng)需求的擴(kuò)大和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，自然壟斷的性質(zhì)不斷減弱，自然壟斷的邊界發(fā)生了變化，實(shí)證檢驗(yàn)中的分歧也造成了實(shí)際操作中的模糊性。所有這些都使得自然壟斷產(chǎn)業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)成為可能。引入競(jìng)爭(zhēng)有自由進(jìn)入的縱向一體化模式，縱向分割模式，橫向分割模式，網(wǎng)運(yùn)分離模式和數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式可供選擇，但是由于在位壟斷廠商的優(yōu)勢(shì)，潛在進(jìn)入者在博弈過(guò)程中往往處于劣勢(shì)，這就需要規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，以不對(duì)稱規(guī)制作為主要原則，以接入定價(jià)問(wèn)題

6、，普遍服務(wù)和交叉補(bǔ)貼問(wèn)題為主要內(nèi)容的規(guī)制。英國(guó)、美國(guó)和中國(guó)采用了不同的方式在自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入了競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)了各廠商之間的利益博弈，以及規(guī)制機(jī)構(gòu)和其他利益主體(如消費(fèi)者、司法部門)在其中的重要作用。 雖然規(guī)制是必要的，但是由于政府受到信息約束、偏離公共利益目標(biāo)，以及政策的動(dòng)態(tài)不一致性，規(guī)制失靈不可避免。正如市場(chǎng)失靈并不必然要求引入政府行為一樣，規(guī)制失靈的存在也并不必然否定規(guī)制本身，關(guān)鍵在于規(guī)制帶來(lái)的收益與成本的比較。只要規(guī)制的收益大

7、于規(guī)制的成本，規(guī)制的存在就是有理由的。要想減少規(guī)制失靈的程度，必須對(duì)規(guī)制制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括規(guī)制合同和規(guī)制治理兩個(gè)方面。對(duì)規(guī)制合同的設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上是如何在激勵(lì)強(qiáng)度和信息租金之間進(jìn)行取舍的問(wèn)題；而規(guī)制治理考慮的則是政府機(jī)構(gòu)之間管轄權(quán)的分配問(wèn)題。英國(guó)和美國(guó)在規(guī)制合同和規(guī)制治理方面各有特色，采用了適合本國(guó)政治稟賦的規(guī)制制度。制度方面的約束使得中國(guó)長(zhǎng)期采用低強(qiáng)度的激勵(lì)規(guī)制合同，要想采取高激勵(lì)的規(guī)制合同，必須改善規(guī)制治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)制立法，徹底消除行政