我國地方政府債務(wù)融資的法律規(guī)制研究.pdf

1、地方政府債務(wù)融資是指地方政府借助政府信用發(fā)行債券或借款籌集財(cái)政資金，并承諾到期還本付息的行為。地方政府債務(wù)融資的實(shí)質(zhì)是政府的財(cái)政行為，理應(yīng)納入法律的約束和規(guī)范，但是現(xiàn)實(shí)中地方政府采用各種方法繞開預(yù)算法等財(cái)政法律規(guī)范，在獲取建設(shè)資金的同時(shí)積累了大量隱性的地方政府債務(wù)。而我國《預(yù)算法》僅簡(jiǎn)單規(guī)定了地方政府可以發(fā)行債券，仍然缺乏地方政府債務(wù)融資的法律框架和具體規(guī)定，針對(duì)這一問題，本文探討了如何授予地方政府舉債融資權(quán)，其融資應(yīng)當(dāng)受到何種限制，如

2、何防范債務(wù)融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
　　地方政府債務(wù)融資具有一定的必要性，經(jīng)濟(jì)學(xué)上公共產(chǎn)品理論、公債融資的主要學(xué)說和財(cái)政分權(quán)理論從理論上表明地方政府提供地區(qū)性公共產(chǎn)品較中央政府更有效率，地方政府具有提供地區(qū)性公共產(chǎn)品的政府職責(zé)。當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入不足時(shí)，地方政府傾向于通過借債的方式籌集資金進(jìn)行建設(shè)。地方政府債務(wù)融資主要包括向銀行貸款和發(fā)行債券兩種方式，不受約束的債務(wù)融資帶來了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)背后的動(dòng)因與公共池塘、預(yù)算軟約束、地區(qū)之

3、間的競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，而這些問題又都與財(cái)政分權(quán)不完全帶來的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配有關(guān)。此外，地方政績(jī)考核機(jī)制、中央政府宏觀調(diào)控都促使地方政府舉債融資。
　　其他國家地方政府債務(wù)融資的法律規(guī)范為我國建立地方政府債務(wù)融資法律規(guī)范提供了非常有價(jià)值的參考。巴西通過財(cái)政責(zé)任法化解債務(wù)危機(jī)，美國從市場(chǎng)化的角度對(duì)地方政府市政債券的發(fā)行和交易進(jìn)行法律監(jiān)管和規(guī)范，日本通過債券發(fā)行審批制度控制地方債務(wù)融資。
　　我國地方政府債務(wù)融資規(guī)制的短期目標(biāo)是理清債務(wù)和控

4、制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，長期目標(biāo)是建立可持續(xù)性的地方政府舉債融資機(jī)制。針對(duì)債務(wù)融資的控制，世界上形成了四種不同的模式，包括市場(chǎng)控制模式、行政控制模式、法律規(guī)則控制模式及合作安排模式。這幾種債務(wù)模式各有利弊，我國現(xiàn)階段地方政府債務(wù)融資基本上屬于行政控制模式，最終應(yīng)形成以法律規(guī)則控制為主，行政控制和市場(chǎng)控制為輔的控制機(jī)制，在此基礎(chǔ)上應(yīng)將法律授權(quán)原則、預(yù)算管理原則、上級(jí)政府約束原則和公共效益最大化原則作為地方政府債務(wù)融資的基本原則。
　　雖然國務(wù)院

5、及有關(guān)部門出臺(tái)了許多清理地方政府債務(wù)和整頓地方政府融資平臺(tái)的文件，但是這些政策缺乏穩(wěn)定性和強(qiáng)制力，尚未建立起地方政府債務(wù)融資的長久法律機(jī)制。制定財(cái)政責(zé)任法，通過立法的形式建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事前、事后處理機(jī)制，對(duì)我國建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)法律控制機(jī)制具有重要意義。此外，還需建立約束地方政府債務(wù)融資和債務(wù)責(zé)任的制度。
　　要建立規(guī)范有序的地方政府債務(wù)融資制度，還必須完善我國的財(cái)政分權(quán)制度，明確政府和市場(chǎng)的關(guān)系，限定地方政府的事權(quán)，并賦予與之相匹