事業(yè)單位制度

1、第五篇事業(yè)單位制度第一章事業(yè)單位概述第一節(jié)事業(yè)單位的涵義及其性質(zhì)一、事業(yè)單位的內(nèi)涵事業(yè)單位的概念是我國(guó)所特有的，世界上其他國(guó)家沒有事業(yè)單位這樣的稱謂。國(guó)際上通常把類似于我國(guó)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)稱之為社會(huì)公益性組織或公共機(jī)構(gòu)，主要指學(xué)校、醫(yī)院、協(xié)會(huì)、孤兒院等部門。事業(yè)單位作為一種社會(huì)組織，產(chǎn)生于新中國(guó)建立之初，但當(dāng)時(shí)還未稱其為事業(yè)單位。1955年7月，在全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于1954年國(guó)家決算和1955年國(guó)家預(yù)算的報(bào)告》中，從經(jīng)費(fèi)使用的角度首次使

2、用了事業(yè)單位的概念。之后，在1963年7月，由國(guó)家編制委員會(huì)代國(guó)務(wù)院草擬的《關(guān)于編制管理的暫行辦法》，把事業(yè)單位界定為“為國(guó)家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開支的單位”。1965年5月，國(guó)家編制委員會(huì)制定的《關(guān)于劃分國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見(草案)》中把事業(yè)單位界定為“凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)活動(dòng)，產(chǎn)生的價(jià)值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制的單位，列為國(guó)家

3、事業(yè)單位編制”。1984年，全國(guó)編制工作會(huì)議印發(fā)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位編制管理的實(shí)行辦法》中把事業(yè)單位表述為“凡是為國(guó)家制造或者改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制”。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次從法律上將事業(yè)單位界定為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文

4、化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。1999年，全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》再一次明確規(guī)定事業(yè)單位包括：“公益性非營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等”2004年6月，國(guó)務(wù)院關(guān)于《修改的決定》再次重申了1998年的界定，即事業(yè)單位就是“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”按照

5、上述概念，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)條件：一是依法設(shè)立事業(yè)單位的設(shè)立應(yīng)由法定審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法登記，或者依照法律規(guī)定直接進(jìn)行法人登記二是從事公益服務(wù)事業(yè)單位從事的是教育、科技、文化、衛(wèi)生等涉及人民群眾公共利益的服務(wù)活動(dòng)，一般不履行行政管理職能。三是不以營(yíng)利為目的。事業(yè)單位一般不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)來源有的需要財(cái)政完全保證，有的可通過從事一些經(jīng)批準(zhǔn)的服務(wù)活勸取得部分收入，但取得的收入只能用于事業(yè)單位的再發(fā)展，不得用于管理層和職員分紅等四是社會(huì)

6、組織事業(yè)單位是組織機(jī)構(gòu)而不是個(gè)人，必須有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的從業(yè)人員和經(jīng)費(fèi)來源，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。我國(guó)的事業(yè)單位是與行政單位、企業(yè)單位相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念與行政機(jī)關(guān)相比，二者盡管都屬于公共部門，都為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，但行政機(jī)關(guān)主要從事行政管理和社會(huì)管理，它是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有外在的公共管理職能，并且上級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)關(guān)系。而事業(yè)單位主要從事公共服務(wù)活動(dòng)，一般不具有對(duì)外公共管理的職

7、能，事業(yè)單位之間不存在領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)關(guān)系與企業(yè)相比，大部分事業(yè)單位由于為社會(huì)提供服務(wù)產(chǎn)品，因此可以獲得相應(yīng)的貨幣收入，并且也注重自身的經(jīng)濟(jì)效益，但其存在和發(fā)展的根本目的是社會(huì)公益，生產(chǎn)的營(yíng)利不能在單位職工或者管理者中間進(jìn)行分配。而企業(yè)則是以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，資產(chǎn)的所有者可參與剩余產(chǎn)品的分配。有的人認(rèn)為我國(guó)的事業(yè)單位與國(guó)外的非營(yíng)利組織相似。但在實(shí)際上，非營(yíng)利組織除具有非營(yíng)利性和組織性之外，還具有民間性、自治性和自愿性的特征。而我國(guó)的事業(yè)

8、單位基本上都是由政府舉辦的、從事公益服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，不屬于民間組織，人事安排和內(nèi)部管理均按照國(guó)家相關(guān)政策和制度來進(jìn)行管理，不具有自治性、自愿性的特征。因此，我國(guó)的事業(yè)單位與國(guó)外的非政府組織盡管在社會(huì)功能上存在某些相同或者相似之處，但在舉辦主體和內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)方面存在著較大差異。1998年10月，國(guó)家發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人，利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的非營(yíng)

9、利社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。如各類民辦學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體、科研院所、體育場(chǎng)館、職業(yè)培訓(xùn)中心、福利院、人才交流中心等”民辦非企業(yè)的界定范圍基本上與國(guó)外的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)相同。二、事業(yè)單位的性質(zhì)事業(yè)單位在我國(guó)社會(huì)生活中，無論從數(shù)量還是布局上都屬于規(guī)模龐大、情況復(fù)雜的社會(huì)組織，從整體情況來看，其基本性質(zhì)是：第一，公益性。事業(yè)單位設(shè)立的宗旨是為了社會(huì)公益，具有公益性。一切事業(yè)單位都是為人民群眾提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，必須把社會(huì)效益、公共利益放在首位。因此

10、，我國(guó)事業(yè)單位具有非經(jīng)濟(jì)性的屬性，基本上屬于非物質(zhì)生產(chǎn)部門，其活動(dòng)屬于社會(huì)活動(dòng)而非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。事業(yè)單位創(chuàng)造的價(jià)值大多不直接表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)和貨幣形態(tài)，它們都是可以多次消費(fèi)甚至永久性消費(fèi)的。第二，公有性。事業(yè)單位的舉辦主體主要是國(guó)家機(jī)關(guān)，經(jīng)費(fèi)來源是國(guó)家財(cái)政供給，因此具有公有性。政府的事業(yè)單位管理部門在其所管轄的領(lǐng)域內(nèi)處于絕對(duì)主導(dǎo)地位。改革開放前，我國(guó)的事業(yè)單位基本上由各級(jí)委托承擔(dān)具體行政行為或提供行政支持，從事監(jiān)管、資質(zhì)認(rèn)證、執(zhí)法監(jiān)督等活動(dòng)的

11、準(zhǔn)行政組織的事業(yè)單位。其基本功能是通過承擔(dān)政府委托的政策執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督、社會(huì)管理和公共政策研究等事務(wù)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，保證黨和國(guó)家大政方針的實(shí)施。如金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)、工程與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)理機(jī)構(gòu)、交通監(jiān)理機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)、政府部門直屬的政策研究機(jī)構(gòu)和信息統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)等都屬于此類。這類單位只允許政府舉辦，經(jīng)費(fèi)來源靠國(guó)家公共財(cái)政全額撥款，對(duì)有執(zhí)法收費(fèi)權(quán)的單位要嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，基本可以采取與一般政府部門類似的管理方式和

12、運(yùn)行機(jī)制，其工作人員可根據(jù)“黨管干部”原則，參照公務(wù)員管理。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位是一些面向特定社會(huì)群體的專業(yè)性服務(wù)組織，針對(duì)市場(chǎng)需求，承擔(dān)中介溝通職能，為市場(chǎng)和企業(yè)服務(wù)，具有一定經(jīng)營(yíng)性，具有較強(qiáng)“私益性”的社會(huì)事業(yè)單位，從事服務(wù)、咨詢、協(xié)調(diào)等活動(dòng)，一般都擁有比較穩(wěn)定的財(cái)源，通常具備自主經(jīng)營(yíng)、自主管理和自我發(fā)展的能力，可以作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行企業(yè)化管理。如職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、新聞媒介出版機(jī)構(gòu)、廣播影視機(jī)構(gòu)乃至部分賓館、招待

13、所等都屬于此類。社會(huì)公益類事業(yè)單位，主要是指承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能，為社會(huì)服務(wù)，根據(jù)社會(huì)共同需要，為社會(huì)提供普遍服務(wù)和公益物品，涉及公眾基本利益和政府職能，承辦國(guó)家交辦、提倡和鼓勵(lì)發(fā)展的具有較強(qiáng)“公益性”的事業(yè)任務(wù)，從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動(dòng)。這類單位細(xì)分的話，還可以分為純公益類和準(zhǔn)公益類事業(yè)單位。純公益類事業(yè)單位具有很強(qiáng)的“外部性”，一般不是有償經(jīng)營(yíng)，因此，大多需要政府來舉辦，同時(shí)也可以鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦，引

14、入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，甚至實(shí)行公開招標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦和事業(yè)主體的多元化。如基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共圖書館、環(huán)境保護(hù)等就屬于這一類。準(zhǔn)公益類事業(yè)單位，主要是指為社會(huì)個(gè)體和特殊群體提供特殊產(chǎn)品和服務(wù)的單位，它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)由于可能導(dǎo)致“擁擠效應(yīng)”，具有部分排他性和消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性，如高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療衛(wèi)生等。國(guó)家可通過政策優(yōu)惠取向甚至公共基金等，對(duì)這類事業(yè)予以支持和補(bǔ)貼，可以考慮逐步改為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，參照現(xiàn)代非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式組建。

15、社會(huì)公益性事業(yè)單位是我國(guó)公共事業(yè)組織的主體，也是事業(yè)單位體制改革的重點(diǎn)，主要包括科技、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是真正具有非政府、非企業(yè)和非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)單位，所以，事業(yè)單位改革的結(jié)果，將是通過轉(zhuǎn)制、改制和回歸等途徑，使事業(yè)單位真正成為非政府、非企業(yè)和非營(yíng)利的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。而根據(jù)事業(yè)單位面向的行業(yè)領(lǐng)域的差異，我國(guó)現(xiàn)行的事業(yè)單位分為10多個(gè)大類，100多個(gè)小類。這是一種傳統(tǒng)的事業(yè)單位分類，也是最基本的分類。這種分類在事業(yè)單位

16、的干部人事管理、機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)、規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)平衡以及制定機(jī)構(gòu)編制等多項(xiàng)政府管理活動(dòng)中被普遍應(yīng)用。按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位大致可分為三類：一是按照行業(yè)分類，大致分為教育、科研、環(huán)保、測(cè)繪、勘察設(shè)計(jì)、勘探、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、農(nóng)林牧漁水、交通、氣象、地震、海洋、信息咨詢、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、進(jìn)出口商檢、城市公用、物資倉(cāng)儲(chǔ)、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、機(jī)關(guān)后勤等25個(gè)行業(yè)類別。二是按照資金的來源分類，可分為全額撥款事業(yè)單位(沒

17、有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入或收入較少，各項(xiàng)支出全部或主要依靠國(guó)家撥款的單位)、差額撥款單位(有一定數(shù)量穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，但還不足以抵補(bǔ)本單位的經(jīng)常性支出，支大于收的差額需要國(guó)家預(yù)算撥款補(bǔ)助的單位)和自收自支事業(yè)單位(有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，可以抵補(bǔ)本單位的經(jīng)常性支出的單位)。三是按照性質(zhì)和特點(diǎn)分類，可以分為具有非政府公共機(jī)構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單位、具有一定經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)公益性事業(yè)單位和具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性和能力的事業(yè)單位。具有非政府公共機(jī)構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單位，如社會(huì)

18、科學(xué)聯(lián)合會(huì)、社會(huì)科學(xué)院、基礎(chǔ)理論研究所、圖書館、博物館、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等。具有一定經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)公益性事業(yè)單位，如養(yǎng)老院、大專院校、中小學(xué)校、重要的醫(yī)療衛(wèi)生單位、療養(yǎng)院、考試管理中心等。具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性和能力的事業(yè)單位，如從事應(yīng)用技術(shù)研究科研院所、廣播電視臺(tái)、報(bào)紙、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房地產(chǎn)管理、園林設(shè)計(jì)等單位。由于按行業(yè)分類是事業(yè)單位分類管理中較為簡(jiǎn)單的一種，比較簡(jiǎn)單易行，利于管理，因此，在這里我們將重點(diǎn)介紹事業(yè)單位的行

19、業(yè)特征，主要從事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)、舉辦主體、經(jīng)費(fèi)來源、功能及其他特點(diǎn)等五個(gè)方面來進(jìn)行介紹。1教育事業(yè)單位，是指從事各類高等教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、特殊教育及其他教育的組織機(jī)構(gòu)主要包括高等教育事業(yè)單位，如各類大專院校、獨(dú)立設(shè)置的研究生院(部)等；中等教育事業(yè)單位，如各類中等專業(yè)學(xué)校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、中等師范學(xué)校、技工學(xué)校等；基礎(chǔ)教育事業(yè)單位，如中小學(xué)、幼兒園等；成人教育事業(yè)單位，如各類干部管理院校、教育(進(jìn)修)學(xué)院、黨校、團(tuán)校、職工大

20、學(xué)、夜大、廣播電視學(xué)校、函授學(xué)校、講師團(tuán)、各類培訓(xùn)中心等；特殊教育事業(yè)單位，如各類工讀學(xué)校、殘疾人學(xué)校等；其他教育事業(yè)單位，其職責(zé)任務(wù)是以為國(guó)家培養(yǎng)合格的勞動(dòng)者和專門人才為宗旨，承擔(dān)相關(guān)教學(xué)科研任務(wù)。舉辦主體以國(guó)家舉辦為主，企業(yè)、其他社會(huì)團(tuán)體舉辦為輔。具備同其所擔(dān)負(fù)教育任務(wù)相適應(yīng)的場(chǎng)地和設(shè)施，并達(dá)到相應(yīng)的辦學(xué)規(guī)模和與其辦學(xué)規(guī)模相適應(yīng)的行政管理人員、教學(xué)專業(yè)人員和其他從業(yè)人員。經(jīng)費(fèi)來源主要以國(guó)家財(cái)政投人為主。功能特征上多數(shù)屬于基礎(chǔ)型事業(yè)單

21、位，服務(wù)對(duì)象面向社會(huì)，具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性。區(qū)域分布廣，數(shù)量多，規(guī)模、規(guī)格差異大。2科技事業(yè)單位，是指從事科學(xué)技術(shù)研究和應(yīng)用開發(fā)的組織機(jī)構(gòu)主要有自然科學(xué)研究、社會(huì)科學(xué)研究、綜合性科學(xué)研究和其他科技事業(yè)單位。其中自然科學(xué)研究事業(yè)單位包括基礎(chǔ)型科研院所、公益型科研院所、技術(shù)開發(fā)型科研院所等；社會(huì)科學(xué)研究事業(yè)單位包括基礎(chǔ)理論研究院所、人文歷史研究院所等；其他科技事業(yè)單位，其職責(zé)任務(wù)以自然界、人類社會(huì)的發(fā)展規(guī)律為研究對(duì)象，擔(dān)負(fù)著科技開發(fā)、知識(shí)創(chuàng)