國(guó)家公園的旅游規(guī)制研究.pdf

1、自然遺產(chǎn)是大自然饋贈(zèng)給人類(lèi)最珍貴的自然財(cái)富，維系自然遺產(chǎn)的可持續(xù)性是人類(lèi)文明進(jìn)程的重大責(zé)任。在世界一些主要國(guó)家實(shí)踐的自然遺產(chǎn)管理的國(guó)家公園模式是一種有效的模式，值得中國(guó)借鑒。自然遺產(chǎn)資源的公共物品屬性和中國(guó)社會(huì)的制度安排，決定了旅游規(guī)制問(wèn)題研究的緊迫性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展期。因此，進(jìn)一步揭示國(guó)家公園模式與實(shí)現(xiàn)公民游憩權(quán)的相關(guān)關(guān)系，總結(jié)國(guó)家公園旅游規(guī)制發(fā)育發(fā)展的基本規(guī)律和基本經(jīng)驗(yàn)，探討中國(guó)自然遺產(chǎn)地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的國(guó)家公園模式的可行

2、性，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。
　　 國(guó)家公園是為人類(lèi)福祉與享受而劃定的具有國(guó)家意義的公眾自然遺產(chǎn)公園，它的建構(gòu)、運(yùn)營(yíng)與維系均有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。圍繞“公民游憩權(quán)”，政治學(xué)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域先后出現(xiàn)了“福利主義游憩觀”和“新自由主義游憩觀”。福利主義游憩觀是以公共游憩供給為根本價(jià)值追求與邏輯出發(fā)點(diǎn)，主張為保證公民基本游憩權(quán)，應(yīng)不斷增加和保障對(duì)公眾的公共休閑游憩供給；新自由主義游憩觀則更加推崇響應(yīng)多樣化游憩需求的市場(chǎng)化游憩供給。實(shí)

3、質(zhì)上，無(wú)論是福利主義游憩觀，還是新自由主義游憩觀，關(guān)注的焦點(diǎn)依然是公共游憩供給與社會(huì)政策的關(guān)聯(lián)關(guān)系。作為一種公共社會(huì)福利政策的實(shí)施載體，國(guó)家公園是公民游憩權(quán)空間供給的重要保障和平臺(tái)。
　　 在倡導(dǎo)推進(jìn)生態(tài)文明的新歷史時(shí)期，國(guó)家公園建構(gòu)有著明確的政治倫理指向。人類(lèi)關(guān)系倫理已經(jīng)從強(qiáng)調(diào)“人與人”關(guān)系的社會(huì)契約論，上升到強(qiáng)調(diào)“人與自然”關(guān)系的“大自然權(quán)利”理論，國(guó)家公園正是通過(guò)人為建構(gòu)自然保護(hù)空間來(lái)保障大自然權(quán)利實(shí)現(xiàn)。彰顯公共性為目標(biāo)的

4、公共哲學(xué)，是生態(tài)環(huán)境維護(hù)和公共游憩進(jìn)入公共政策領(lǐng)域的理論依據(jù)，明確地將國(guó)家公園納入了公共政策的領(lǐng)域。生態(tài)政治理論強(qiáng)調(diào)政治與生態(tài)保護(hù)的相關(guān)性，在理論上確定了生態(tài)保護(hù)的政治價(jià)值和生態(tài)文明的合理性，為國(guó)家公園的創(chuàng)設(shè)提供了理論土壤。資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的自然資本論和環(huán)境生態(tài)學(xué)的生態(tài)服務(wù)理論，它們迎合了政治倫理取向，構(gòu)成了國(guó)家公園營(yíng)運(yùn)的理論基礎(chǔ)。有關(guān)市場(chǎng)失靈、政府規(guī)制及制度倫理以及可持續(xù)發(fā)展理論則是國(guó)家公園旅游規(guī)制的基本依據(jù)，并且支撐著旅游規(guī)制成為維系自然

5、遺產(chǎn)地可持續(xù)性的重要理論工具。
　　 自19世紀(jì)70年代國(guó)家公園理念產(chǎn)生以來(lái)，其在尊重“大自然權(quán)利”、彰顯“公民游憩權(quán)”、激發(fā)國(guó)民凝聚力等方面的積極意義被越來(lái)越多的國(guó)家所接受，在全球掀起了一場(chǎng)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)，有150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了各種類(lèi)型的國(guó)家公園。解讀國(guó)家公園理念產(chǎn)生的歷史過(guò)程發(fā)現(xiàn)，人類(lèi)對(duì)于自然空間的生態(tài)保護(hù)與自然游憩需求是其發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，而國(guó)家公園理念能得以維系的助力則在于各國(guó)政府對(duì)國(guó)家公園及相關(guān)保護(hù)地的政策支持。全球

6、范圍內(nèi)，自然保護(hù)地呈現(xiàn)總量增長(zhǎng)的趨勢(shì)和多樣化的類(lèi)型分布格局。國(guó)家公園的空間擴(kuò)散與發(fā)展呈現(xiàn)出萌芽期、發(fā)展期和繁榮期三個(gè)特征鮮明的階段。由于國(guó)情和地區(qū)發(fā)展水平的不同，國(guó)家公園發(fā)端的驅(qū)動(dòng)力類(lèi)型有著明顯的差異，出現(xiàn)了以美國(guó)和加拿大為代表的民族認(rèn)同感驅(qū)動(dòng)型、以英國(guó)和德國(guó)為代表的自然游憩驅(qū)動(dòng)型、以澳大利亞與日本為代表的景觀環(huán)境保護(hù)驅(qū)動(dòng)型、以東非和南非為代表的野生動(dòng)物保護(hù)驅(qū)動(dòng)型的分異。
　　 國(guó)家公園的發(fā)育、發(fā)展和空間分布受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境

7、關(guān)注度、旅游發(fā)展水平和公益化價(jià)值取向等多重因素的影響。旅游發(fā)展價(jià)值取向的分析表明，全球旅游行政管理有著雙軌化的特征，一方面，為保障旅游市場(chǎng)化的有序進(jìn)行，保持對(duì)旅游全行業(yè)的推動(dòng)和監(jiān)督作用（主要面向普通景區(qū)）；另一方面，各國(guó)政府逐漸意識(shí)到自身的社會(huì)和環(huán)境責(zé)任，關(guān)注焦點(diǎn)向遺產(chǎn)類(lèi)景區(qū)轉(zhuǎn)移，角色定位亦向保護(hù)者和規(guī)制者轉(zhuǎn)變，公益化價(jià)值取向日益彰顯?；诠婊膬r(jià)值取向，國(guó)家公園成為政府公共服務(wù)職能的有效作為空間，有著堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和光明的發(fā)展前景。

8、
　　 國(guó)家公園的旅游規(guī)制屬于自然遺產(chǎn)旅游規(guī)制的范疇。國(guó)家公園的公共品特性決定了旅游規(guī)制可以減少外部不經(jīng)濟(jì)性、減輕替代效應(yīng)與交叉補(bǔ)貼、消除信息不對(duì)稱等負(fù)面影響。本質(zhì)上，國(guó)家公園的旅游規(guī)制是以維護(hù)公民權(quán)為要?jiǎng)?wù)的保護(hù)性規(guī)制，是強(qiáng)調(diào)政府積極作用的直接旅游規(guī)制，是以社會(huì)性規(guī)制為主的綜合性規(guī)制，是規(guī)制加強(qiáng)而非規(guī)制放松。一些西方國(guó)家和IUCN等國(guó)際組織在關(guān)注國(guó)家公園建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，形成了從管理與治理兩個(gè)層面解讀國(guó)家公園旅游規(guī)制的常見(jiàn)思

9、路，目標(biāo)管理和有效治理是判斷國(guó)家公園績(jī)效的兩大指標(biāo)，由此形成了“IUCN判斷矩陣”。
　　 國(guó)家公園的管理與治理與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制及其細(xì)化分支之間存在交錯(cuò)對(duì)應(yīng)的復(fù)雜關(guān)系。為此，建構(gòu)國(guó)家公園旅游規(guī)制的基本框架是非常必要的。國(guó)家公園的旅游規(guī)制在國(guó)家宏觀公共政策支持下，可分為管理與治理兩個(gè)層面，以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)制啟動(dòng)和反饋監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)，主要包括面向“有效治理”的產(chǎn)權(quán)規(guī)制與資格規(guī)制，以及面向“目標(biāo)管理”的價(jià)格規(guī)制、數(shù)量與質(zhì)量規(guī)制、

10、環(huán)境規(guī)制、教育規(guī)制、安全規(guī)制、信息公開(kāi)等基本內(nèi)容。
　　 隨著各國(guó)管理水平的普遍提高、立法網(wǎng)絡(luò)一致強(qiáng)化、財(cái)政支持格局多樣化，為國(guó)家公園旅游規(guī)制的良性發(fā)展奠定了較好的基礎(chǔ)。但也存在不利因素，如多尺度旅游規(guī)制的協(xié)調(diào)性偏差、國(guó)家公園管理的“去中心化”導(dǎo)致管理低效，以及財(cái)政支持困難重重等。不同的國(guó)家公園治理類(lèi)型對(duì)應(yīng)著不同的旅游規(guī)制模式，其中，以美國(guó)為代表的中央集權(quán)型模式、以澳大利亞為代表的分散治理型模式、以日本為代表的混合治理型模式，是

11、世界范圍內(nèi)國(guó)家公園旅游規(guī)制的三種主要模式。
　　 中國(guó)自然遺產(chǎn)資源類(lèi)型多樣，自然遺產(chǎn)地的國(guó)家級(jí)標(biāo)簽地行動(dòng)與相應(yīng)的法律法規(guī)和保護(hù)規(guī)劃，取得了初步成效。但中國(guó)自然遺產(chǎn)地管理的公益性價(jià)值取向比較欠缺，部門(mén)分割的治理格局容易造成“規(guī)制失靈”，相應(yīng)的法律法規(guī)有待于進(jìn)一步健全，各類(lèi)自然遺產(chǎn)地對(duì)推動(dòng)自然資源保護(hù)的成效有限。剛剛起步的黑龍江湯旺河、云南省等國(guó)家公園試點(diǎn)，也存在著市場(chǎng)失靈與部門(mén)主義傾向。中國(guó)自然遺產(chǎn)地的旅游規(guī)制基本處于弱規(guī)制的狀態(tài)

12、，突出表現(xiàn)在宏觀政策保障不穩(wěn)定、管理目標(biāo)與有效治理的認(rèn)知不統(tǒng)一、規(guī)制程序的不完整等層面。模糊的產(chǎn)權(quán)規(guī)制與部門(mén)分割的資格規(guī)制是引起中國(guó)自然遺產(chǎn)地低效治理的原因之一；而價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量與數(shù)量規(guī)制、教育規(guī)制、環(huán)境規(guī)制等基本層面，存在著中央與地方、部門(mén)與地方、地方與企業(yè)的多元格局的權(quán)益博弈，對(duì)門(mén)票經(jīng)濟(jì)的追逐，導(dǎo)致自然遺產(chǎn)的公益性價(jià)值流失。
　　 因此，為維系自然遺產(chǎn)的可持續(xù)性與保障公民游憩權(quán)益，緩解自然游憩空間減少和公民游憩需求激增之間的

13、矛盾，建構(gòu)統(tǒng)一的中國(guó)自然遺產(chǎn)地國(guó)家公園模式是必要的?；谥袊?guó)自然遺產(chǎn)資源的多樣性、公民日益增長(zhǎng)的公共自然游憩需求、旅游民生化價(jià)值取向、公有制為主體的制度安排等基本層面考察，中國(guó)實(shí)施自然遺產(chǎn)地治理的國(guó)家公園模式是可行的。采取“從零開(kāi)始、逐一納入”為主的國(guó)家公園培育路徑和“中央政府直管”的治理模式，是中國(guó)實(shí)施國(guó)家公園模式的體制創(chuàng)新；而構(gòu)建以保障自然景觀與生物多樣性、維護(hù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性、服務(wù)公共游憩為目標(biāo)的國(guó)家公園旅游規(guī)制體系，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家