構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃體系

1、構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃體系,據(jù)2004年5月20日《南方日?qǐng)?bào)》載：“2004年5月廣州市人大原則通過(guò)《廣州市城市總體規(guī)劃(2001—2010)》(送審稿)。有人大常委會(huì)委員指出，如果按照《廣州市城市總體規(guī)劃(1996—2010)》的報(bào)送審批進(jìn)度，那么《廣州市城市總體規(guī)劃(2001—2010》能夠在2007年、2008年獲批就已經(jīng)算很順利的了。屆時(shí)，離規(guī)劃的最后一年2010年僅剩下兩年的時(shí)間，失去了規(guī)劃本該有的前瞻性，又如何能凸顯這個(gè)

2、規(guī)劃的‘龍頭’意義呢?”,,,,1現(xiàn)行城市規(guī)劃體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)中國(guó)城市規(guī)劃體系由作為管理依據(jù)的城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和作為管理手段的“兩證一書(shū)”構(gòu)成。現(xiàn)行“規(guī)劃法”與其說(shuō)是城市規(guī)劃管理的大法，還不如說(shuō)是一部有關(guān)規(guī)劃編制辦法的法律。由于立法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生變化，現(xiàn)行城市規(guī)劃體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1.1總體規(guī)劃陷入困境 我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系是在全民所有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代完成的制度設(shè)計(jì)，其理論基礎(chǔ)是在空間上落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。城

3、市規(guī)劃管理的權(quán)力根源是上級(jí)政府行政審批通過(guò)的城市規(guī)劃方案，大城市總體規(guī)劃則通過(guò)國(guó)務(wù)院審批成為國(guó)家事務(wù)。 《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》立法的目的是“為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理地制定城市規(guī)劃和進(jìn)行城市建設(shè)，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”。 但是由于在我國(guó)快速工業(yè)化、城市化過(guò)程中東西部區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡，大量人口和產(chǎn)業(yè)向東部發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，而城市戶(hù)籍制度的改革，更使城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)往往淪為“

4、數(shù)字拼湊游戲”，基于人口控制的城市總體規(guī)劃便失去了基礎(chǔ)，甚至無(wú)法做到“實(shí)事求是”這個(gè)基本的要求。中國(guó)多少一流的城市規(guī)劃專(zhuān)家和官員每年不知要無(wú)可奈何地編制和評(píng)議多少個(gè)根本根本連自己都無(wú)法說(shuō)服的假而無(wú)用的總體規(guī)劃! 一輪總體規(guī)劃編制工作，少則半年，多則5年以上，上報(bào)審批又要幾年，等到批準(zhǔn)下來(lái)，情況已發(fā)生變化，又必須調(diào)整。特別在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展年代，凝固的、過(guò)細(xì)的、過(guò)死的靜態(tài)規(guī)劃往往被不斷變化的實(shí)際發(fā)展所突破，令規(guī)劃部門(mén)疲于調(diào)整、修改，始

5、終處于似有規(guī)劃又似無(wú)規(guī)劃，似有法可依又似無(wú)法可依的狀態(tài)。因而有些城市的規(guī)劃干脆就不報(bào)批，好隨時(shí)修改(陳秉釗，2001)。,1.2規(guī)劃管理失去依據(jù) 改革開(kāi)放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，利益的多元化格局使不同利益階層、不同利益團(tuán)體在不同地區(qū)各不相同的空間訴求都在成為塑造城市的積極力量，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代成型的城市規(guī)劃管理體系20年來(lái)一直面臨著日益嚴(yán)峻的市場(chǎng)力量及巨大利益的沖擊。 城市規(guī)劃應(yīng)該是未雨綢繆，而不能是臨渴掘井。但

6、是現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系由于至今仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代自上而下“安排”與“控制”的靜態(tài)思維方式，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，大量死板無(wú)用的規(guī)劃不是被城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所突破，就是隨著五年一屆的市長(zhǎng)任期被隨意修改，城市規(guī)劃管理成為了“無(wú)水之井”。 并且，沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批的城市規(guī)劃作為城 市建設(shè)的依據(jù)、“兩證一書(shū)”沒(méi)有任何法定依 據(jù)、沒(méi)有基于整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)控制的規(guī)劃儲(chǔ)備，或突破規(guī)劃用“標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則”作為審批依據(jù)，帶來(lái)了規(guī)劃管理大量自由裁量權(quán)

7、的出現(xiàn)，由此產(chǎn)生了大量“合法不合理”“合理不合法”的案件。,,,2 城市規(guī)劃體系變革的信號(hào)2.1城市發(fā)展方針的變革 《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進(jìn)生產(chǎn)力和人口的合理布局”。 嚴(yán)格控制大城市規(guī)模方針和苛刻的土地政策，迫使大城市不斷在舊城挖潛、改造。廣州20年的舊城改造再造了一個(gè)舊城——高層建筑“見(jiàn)縫插針”“遍地開(kāi)花”，公共設(shè)施難以合理布局，高質(zhì)量公共空間無(wú)

8、法形成，舊城改造高層、高密度的原則導(dǎo)致原已十分擁擠的城市更加擁擠，也使得基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行。歷史環(huán)境的“大拆大建”，致使歷史文化名城保護(hù)的防線(xiàn)退到了“文物保護(hù)單位”，千年古城的歷史文化物質(zhì)基礎(chǔ)、嶺南城市特色喪失殆盡。 在中國(guó)城市化高速發(fā)展、人口東移、大城市大發(fā)展的時(shí)期，黨的十六大報(bào)告明確提出：“農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城

9、鎮(zhèn)化道路。”(江澤民，《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》)，這表明城市發(fā)展方針面臨著變革。,,2.2建設(shè)部積極推進(jìn)“近期建設(shè)規(guī)劃” 2003年，建設(shè)部下達(dá)“近期規(guī)劃暫行辦法”，規(guī)定城市必須“明確近期內(nèi)實(shí)施城市總體規(guī)劃的發(fā)展重點(diǎn)和建設(shè)時(shí)序；確定城市近期發(fā)展方向、規(guī)模和空間布局，自然遺產(chǎn)與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)措施；提出城市重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)安排的意見(jiàn)”。 近期建設(shè)規(guī)劃的期限為5年，原則上與

10、城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的年限一致。其中當(dāng)前編制的近期建設(shè)規(guī)劃期限為2005年。要求各地一定要如期完成規(guī)劃編制工作。城鄉(xiāng)建設(shè)必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，不符合近期建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，不得核發(fā)“選址意見(jiàn)書(shū)”，不得批準(zhǔn)“項(xiàng)目建議書(shū)”，不得批準(zhǔn)用地。 建設(shè)部要求近期建設(shè)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃同時(shí)編制，但同時(shí)又明確“嚴(yán)格依據(jù)城市總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容”?？梢?jiàn)“近期規(guī)劃暫行辦法”是作為中央加強(qiáng)對(duì)地方規(guī)劃監(jiān)督管理的手段而提出的(仇保

11、興，2002)。 雖然其結(jié)果是有沒(méi)有總體規(guī)劃的城市全都通過(guò)了近期規(guī)劃審批，但是這一次被描述為“來(lái)無(wú)蹤去無(wú)影”的近期規(guī)劃事件(王富海，2004)，卻可能在無(wú)意間開(kāi)啟了每五年一次對(duì)城市總體規(guī)劃回顧與檢討的新的滾動(dòng)規(guī)劃體系。這也恰恰說(shuō)明基于總體規(guī)劃的近期建設(shè)規(guī)劃，不可能改進(jìn)已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的總體規(guī)劃體系。,,2.3崛起于地方的“概念規(guī)劃” 2000年發(fā)端于廣州市的“城市總體發(fā)展概念(戰(zhàn)略)規(guī)劃”，可能是新千年以來(lái)城

12、市總體規(guī)劃編制工作中最具革命性的探索。 廣州市概念規(guī)劃咨詢(xún)?cè)从趹?yīng)對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整、轄區(qū)管理范圍擴(kuò)大的壓力，試圖超越既有規(guī)劃的簡(jiǎn)單疊加，在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)尋求整體發(fā)展的優(yōu)化方案，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整后整合效益的最大化。廣州市政府試圖通過(guò)“咨詢(xún)”這樣一個(gè)程序，通過(guò)“學(xué)術(shù)民主”的渠道統(tǒng)一政府各部門(mén)和各行政區(qū)的發(fā)展思路，減少利益調(diào)整過(guò)程中的社會(huì)成本——從這一點(diǎn)看，廣州市概念規(guī)劃的目的是“治亂”。 在工作組織上，廣州概念規(guī)劃分為“咨詢(xún)”

13、和“深化”兩個(gè)階段。在咨詢(xún)階段確實(shí)有一些單位為贏(yíng)得關(guān)注不惜“出狠招”，其實(shí)在任何具有競(jìng)賽性質(zhì)的活動(dòng)中都會(huì)有“掀屋頂”的現(xiàn)象，但在政府最后審批通過(guò)的方案中往往不過(guò)“開(kāi)個(gè)窗”罷了。由城市政府組織深化的概念規(guī)劃(戰(zhàn)略規(guī)劃)由于有多方案參考，有專(zhuān)家意見(jiàn)，較之傳統(tǒng)的總體規(guī)劃工作方式在決策上更具學(xué)術(shù)民主性，有較多的理性成分，因此其成果已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)木C合性。 更為關(guān)鍵的是由于政治家全程參與規(guī)劃的研討，在規(guī)劃深化過(guò)程中已經(jīng)反映了市長(zhǎng)們的一系列城

14、市建設(shè)決策，規(guī)劃編制過(guò)程就成為管理者與技術(shù)部門(mén)協(xié)調(diào)的過(guò)程，從而使得概念規(guī)劃深化的成果能夠建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之上， 因而“從云山珠水走向山城田海”“南拓北優(yōu)，東進(jìn)西聯(lián)”等規(guī)劃目標(biāo)，概念規(guī)劃對(duì)廣州城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的建設(shè)安排有著積極的指導(dǎo)作用。,,隨后我國(guó)不少大中城市開(kāi)始進(jìn)行概念規(guī)劃的編制，如北京、南京、哈爾濱、沈陽(yáng)、成都、太原、合肥、杭州、寧波、臺(tái)州、廈門(mén)、佛山、惠州、韶關(guān)等，概念規(guī)劃成了我國(guó)規(guī)劃界的熱點(diǎn)。學(xué)者普遍認(rèn)為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是

15、一項(xiàng)很有意義的工作(李曉江，2003；戴逢、段險(xiǎn)峰，2003；王凱。2002；張兵，2002)，對(duì)城市的未來(lái)發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。 但問(wèn)題是，概念規(guī)劃未來(lái)的出路究竟會(huì)怎樣?目前看來(lái)有3種可能：①成為總體規(guī)劃編制前制度化的規(guī)劃研究階段，替代現(xiàn)在的規(guī)劃綱要：②成為新的城市總體規(guī)劃編制框架的改革方向，其成果是粗線(xiàn)條的，主要供中央和上級(jí)政府審查并與之在城市發(fā)展戰(zhàn)略的層面達(dá)成共識(shí)；③部分被新的城市總體規(guī)劃框架汲取，成為總體規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略方

16、面的補(bǔ)充。 如果說(shuō)目前城市總體規(guī)劃在全國(guó)范圍普遍面臨“遇著紅燈繞著走”的消極抵抗，那么由廣州開(kāi)始的城市總體發(fā)展概念規(guī)劃則開(kāi)始了一場(chǎng)理性的對(duì)現(xiàn)行城市總體規(guī)劃體制的自下而上的積極變革，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下的城市發(fā)展迫切需要與之相適應(yīng)的規(guī)劃指導(dǎo)。,,2.4香港“法定圖則”制度的引進(jìn) 在公開(kāi)、公平、公正的前提下，香港用既定的“法定圖則”十“規(guī)劃委員會(huì)”審批的規(guī)劃體系，使城市規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮了重要的作用。 “全港發(fā)

17、展策略”和“分區(qū)圖則”都是概念性和彈性的，但是“法定圖則”必須通過(guò)公眾參與程序，才能由“規(guī)劃委員會(huì)”審批因此，只有“法定圖則”是真正具有法定性質(zhì)的操作性文件，而所有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的“法定圖則”都對(duì)社會(huì)公開(kāi)、讓市民監(jiān)督，“法定圖則”既管開(kāi)發(fā)者又管管理者。 《香港城市規(guī)劃條例》規(guī)定：在城市規(guī)劃委員會(huì)中政府官員人數(shù)不得超出總?cè)藬?shù)的50％；召開(kāi)正式會(huì)議時(shí)其他社會(huì)人士出席會(huì)議少于政府官員時(shí)，則政府官員必須有人回避，以保證投票的公信度；任何規(guī)劃如果涉

18、及“法定圖則”的修改，必須經(jīng)委員會(huì)投票表決后才具有法律(BY LAW)效力，對(duì)表決結(jié)果有異議的只可以由上訴委員會(huì)做最終裁決。 深圳在全面引進(jìn)和執(zhí)行“法定圖則”制度后，城市規(guī)劃管理有了一個(gè)準(zhǔn)繩——已經(jīng)批準(zhǔn)的“法定圖則”。但是在“人治”大于“法治”的現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境下， “‘法定圖則’在運(yùn)行中可能會(huì)面臨圖則違反法定權(quán)益、公眾參與效果不佳、規(guī)劃部門(mén)職責(zé)不清、規(guī)劃委員會(huì)的決策與監(jiān)督機(jī)制不健全等方面的問(wèn)題，而這些問(wèn)題產(chǎn)生的根源不在于‘法定圖

19、則’制度本身，而是由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的影響‘法定圖則’ 自身定位的矛盾性并受到目前規(guī)劃技術(shù)手段和法規(guī)的制約，因此對(duì)于‘法定圖則’目前能夠發(fā)揮的作用應(yīng)有一個(gè)客觀(guān)清醒的認(rèn)識(shí)”(鄒兵、陳宏軍，2003)。,,3市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要城市規(guī)劃 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資主體多元化，而城市規(guī)劃是城市政府可以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施調(diào)控的少數(shù)手段之一。即便是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不夠完善的現(xiàn)階段，城市規(guī)劃作為城市政府經(jīng)營(yíng)城市的工具、社會(huì)協(xié)調(diào)的工具、城市建設(shè)決策的工具、

20、城市管理的技術(shù)工具也正發(fā)揮著日益重要的作用。3.1政府經(jīng)營(yíng)城市的工具 政府逐步退出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域后，以利用有限的“公共財(cái)政”為社會(huì)提供“公共物品”和服務(wù)成為其的主要職責(zé)。所以“企業(yè)化政府”管制之道為許多城市政府所推崇。 城市化、城市人口增長(zhǎng)要求政府提供更多服務(wù)，而只有增加財(cái)政收益才能提高行政能力。 1993年確立的分稅制，劃定了國(guó)家與地方各級(jí)政府的財(cái)政邊界。各個(gè)城市都在盡可能地增加GDP，中小城市為推進(jìn)工業(yè)化和城市

21、化忙著招商，大城市則關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和優(yōu)化。隨著城市要素市場(chǎng)的建立，土地收益等日益成為政府重要的收入來(lái)源。 開(kāi)放的投資市場(chǎng)，使“以足投票”的國(guó)內(nèi)外游資成為城市政府盡力爭(zhēng)取的對(duì)象。城市間的競(jìng)爭(zhēng)日益劇烈，使得城市政府必須通過(guò)經(jīng)營(yíng)城市(即改善城市環(huán)境、塑造城市形象、改善社會(huì)和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、改進(jìn)服務(wù))來(lái)達(dá)到增強(qiáng)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力、吸引投資的目的。 在這種情況下，作為城市政府主要工作的城市規(guī)劃必須主動(dòng)成為城市政府經(jīng)營(yíng)城市的工具，否則

22、就將缺位出局。,,3.2社會(huì)協(xié)調(diào)的工具 由于城市建設(shè)項(xiàng)目不可避免地具有外在性(Externality)，對(duì)周邊環(huán)境價(jià)值有較大(好或者壞)的影響，基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等是涉及整個(gè)城市的公共物品，而開(kāi)發(fā)商等利益主體的市場(chǎng)決策多基于局部和個(gè)體考慮，因而城市政府必須代表城市整體利益成為協(xié)調(diào)者。 基于公益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的城市規(guī)劃管理和控制是協(xié)調(diào)和平衡矛盾的重要手段，可用來(lái)確保“外在性”的內(nèi)在化，防止不良“外在性”對(duì)周?chē)貐^(qū)的影響，用

23、來(lái)確定地區(qū)開(kāi)發(fā)的性質(zhì)，以制定政府提供城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的計(jì)劃(朱介嗚、趙民，2004)。從平衡社會(huì)效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，在市場(chǎng)失效時(shí)政府必須利用行政手段和公共財(cái)政能力對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，以協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平，保障公共利益。3.3城市建設(shè)決策的工具 由于城市建設(shè)外在性的存在，在利益主體多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府的建設(shè)決策面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，利益多元化使得民間力量與政府行政之

24、間也開(kāi)始出現(xiàn)相互制約 的可能，“行政許可法”等良好的制度設(shè)計(jì)有可能使城市規(guī)劃進(jìn)一步體現(xiàn)地方事務(wù)的特征。 現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃編制過(guò)程其實(shí)就是一個(gè)協(xié)調(diào)各級(jí)政府、各部門(mén)、各利益團(tuán)體、專(zhuān)業(yè)部門(mén)與政治家要求的過(guò)程，是一個(gè)不斷形成共識(shí)與決策的過(guò)程。上級(jí)政府的規(guī)劃審批也是一個(gè)城市與區(qū)域整體利益格局關(guān)系相互協(xié)調(diào)并形成共識(shí)的過(guò)程。 在城市建設(shè)決策通過(guò)技術(shù)手段難以平衡利益沖突的情況下，可以將城市規(guī)劃過(guò)程作為一種訴諸民主的協(xié)調(diào)手段，啟動(dòng)專(zhuān)家委員會(huì)提供咨

25、詢(xún)服務(wù)、公眾參與等程序以聽(tīng)取民意，使決策具備法理基礎(chǔ)，獲得社會(huì)認(rèn)同。這樣看來(lái)，城市規(guī)劃過(guò)程本身就是一個(gè)政治過(guò)程。,,3.4城市管理的技術(shù)工具 城市規(guī)劃編制是“向權(quán)力講述真理”，規(guī)劃方案的選擇和審批過(guò)程就是一個(gè)政治決策。過(guò)程。難怪有人說(shuō)“有什么樣的市長(zhǎng)，就有什么樣的城市”，而并未把焦點(diǎn)放在規(guī)劃局長(zhǎng)這樣的技術(shù)官員身上。 規(guī)劃技術(shù)的核心是在發(fā)展中運(yùn)用規(guī)劃策略平衡近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；協(xié)調(diào)局部與整體利益；整合內(nèi)部性與外部性；實(shí)現(xiàn)公眾參

26、與和民主決策。 任何一個(gè)總體規(guī)劃的編制與實(shí)施都存在規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)技術(shù)原則與市長(zhǎng)任期目標(biāo)之間、上級(jí)(中央)與下級(jí)(地方)利益之間的談判與妥協(xié)。而詳細(xì)規(guī)劃的編制又都是下級(jí)政府、開(kāi)發(fā)者與城市總體規(guī)劃編制原則的博弈。 規(guī)劃師的權(quán)力來(lái)自國(guó)家規(guī)劃法、技術(shù)規(guī)章的要求，規(guī)劃人員應(yīng)該要有一定的專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)則，但更為關(guān)鍵的是要建立一整套行之有效的法定管理體制。深圳市借鑒香港的“法定圖則”十“規(guī)劃委員會(huì)”制度就是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的好的制度，在公開(kāi)、公正

27、、公平的前提下進(jìn)行城市管理的工具，既約束開(kāi)發(fā)者，也約束政府。 盡快建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃體系是城市規(guī)劃技術(shù)得以在城市建設(shè)中發(fā)揮更為重要的作用的前提，規(guī)劃法不僅要關(guān)心城市建設(shè)方針政策等宏觀(guān)規(guī)劃學(xué)術(shù)問(wèn)題，更要致力于建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃管理制度，要鼓勵(lì)地方建立制衡的規(guī)劃建設(shè)決策體系。,,4結(jié)語(yǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃的需求源于市場(chǎng)失效。城市規(guī)劃體系必須與時(shí)俱進(jìn)，摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端，突出其作為地方事務(wù)的特點(diǎn)。 首先，要明確

28、國(guó)家和地方事權(quán)。國(guó)家對(duì)地方城市規(guī)劃的審批只需要審查涉及區(qū)域、流域協(xié)調(diào)和國(guó)家戰(zhàn)略的重大問(wèn)題，減少單一城市發(fā)展對(duì)區(qū)域的不良“外部性”影響即可。因此可以學(xué)習(xí)英國(guó)“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”的方法，重點(diǎn)審查“粗線(xiàn)條”規(guī)劃。 其次，要重視建立地方規(guī)劃編制、決策和管理的制度，明確規(guī)劃委員會(huì)制度、公眾參與制度，在“市場(chǎng)-行政-公眾”之間形成制衡的權(quán)力體系以保證城市的有序發(fā)展。在這個(gè)層面上，中央政府建設(shè)行政管理部門(mén)的主要功能是監(jiān)察地方執(zhí)行程序和維系制度的有效運(yùn)

29、行，對(duì)地方提供技術(shù)指導(dǎo)。 城市總體規(guī)劃要弱化期限控制，用一個(gè)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略和一個(gè)更為彈性的、強(qiáng)調(diào)程序控制的動(dòng)態(tài)規(guī)劃替代一勞永逸的20年不變的靜態(tài)規(guī)劃；要弱化規(guī)?？刂?，用相對(duì)大的空間包容不確定的快速發(fā)展，強(qiáng)調(diào)容量規(guī)劃，劃定城市發(fā)展的生態(tài)底線(xiàn)，對(duì)發(fā)展中不能破壞的東西劃定明確底線(xiàn)，重視城市各系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)平衡發(fā)展。 重視近期規(guī)劃的編制，用每五年不斷的檢討和調(diào)整使近期行動(dòng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略良好的結(jié)合起來(lái)，從“安排城市發(fā)展”轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)城市

30、發(fā)展”。 城市詳細(xì)規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定與公平，發(fā)展穩(wěn)定的地區(qū)必須普及法定的控制性詳細(xì)規(guī)劃，開(kāi)發(fā)地區(qū)可以用綜合發(fā)展區(qū)(CDA)、特別意圖區(qū)(SPD)等區(qū)劃工具進(jìn)行控制；減少城市建設(shè)的不良“外在性”對(duì)周?chē)貐^(qū)的影響；確定提供地區(qū)開(kāi)發(fā)的性質(zhì)，為政府制定城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的長(zhǎng)遠(yuǎn)提供計(jì)劃。,,廣州市城市規(guī)劃編制體系的新探索,1城市規(guī)劃編制所面臨的問(wèn)題1.1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃的困惑 我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代完成的，其理論

31、基礎(chǔ)是在空間上落實(shí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革在不斷深入，但是我國(guó)的城市規(guī)劃體系至今仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代自上而下“安排”與“控制”的靜態(tài)思維方式，這就導(dǎo)致了城市規(guī)劃與城市發(fā)展的脫節(jié)，即城市發(fā)展屢屢突破原有總體規(guī)劃預(yù)定的城市規(guī)模，城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用受到質(zhì)疑。 同時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型造就了不同的利益階層、不同的利益團(tuán)體，這些利益階層、團(tuán)體成為營(yíng)造城市空間的積極力量，如何協(xié)調(diào)不同的利益階層和利益團(tuán)體正成為城市規(guī)劃

32、研究的新課題。1.2城市規(guī)劃編制與管理的脫節(jié) 我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系主要由總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩大部分構(gòu)成。城市規(guī)劃工作是把編制好的規(guī)劃通過(guò)規(guī)劃管理加以實(shí)施，這當(dāng)中規(guī)劃管理是規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施的中介。實(shí)踐證明，總體規(guī)劃只是原則規(guī)定，僅僅依據(jù)總體規(guī)劃來(lái)管理，隨意性很大；而詳細(xì)規(guī)劃又太具體，在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)面前，就很難適應(yīng)(蘇則民，1995)。在過(guò)去建設(shè)量不大，城市建設(shè)處于高度集中的計(jì)劃控制下，詳細(xì)規(guī)劃就已經(jīng)難以應(yīng)付，在近年

33、來(lái)城市快速發(fā)展時(shí)期，更難以適應(yīng)形勢(shì)。城市規(guī)劃的編制與管理相互脫節(jié)，亟需進(jìn)行革新。,,1.3編制技術(shù)的剛性過(guò)強(qiáng)、彈性不足 現(xiàn)階段城市規(guī)劃的實(shí)施主要依靠控制性詳細(xì)規(guī)劃這一層面對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地和各項(xiàng)指標(biāo)加以控制，而這些指標(biāo)具有很強(qiáng)的剛性及強(qiáng)制性。在城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的客觀(guān)環(huán)境下，許多指標(biāo)并非建立在充分研究動(dòng)態(tài)趨勢(shì)的基礎(chǔ)之上，過(guò)細(xì)的剛性化內(nèi)容導(dǎo)致規(guī)劃失去彈性的空間，失去靈活性的規(guī)劃必然會(huì)因細(xì)微的突破而失去“權(quán)威性”，這就是目前城市規(guī)劃的“權(quán)

34、威性”屢屢受到挑戰(zhàn)的原因。因此，城市規(guī)劃的編制必須強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性與彈性，要能夠“主動(dòng)適應(yīng)”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這樣城市規(guī)劃才能夠更好地指導(dǎo)城市的建設(shè)及城市的發(fā)展。1.4城市與區(qū)域缺乏互動(dòng) 我國(guó)改革開(kāi)放之后，特別是進(jìn)入新千年，城市迅猛發(fā)展，部分城市化水平較高的地區(qū)(如長(zhǎng)三角、珠三角)甚至出現(xiàn)了大都市連綿區(qū)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。城市的發(fā)展越來(lái)越離不開(kāi)所在的區(qū)域， 區(qū)域已成為城市發(fā)展的“本底”。然而由于相鄰城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等原因，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)

35、城市的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域協(xié)調(diào)能力較差等現(xiàn)象的出現(xiàn)。 目前一種新的認(rèn)識(shí)被普遍接受，即以中心城市為核心的城市區(qū)域是全球時(shí)代城市競(jìng)爭(zhēng)的基本空間單元。因此，城市規(guī)劃必須加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的研究，謀求城市與區(qū)域的共同發(fā)展(崔功豪，2002)。 1.5對(duì)非建設(shè)用地缺決乏重視 過(guò)去，在城市規(guī)劃編制過(guò)程中往往僅重視建設(shè)用地的規(guī)劃與控制，對(duì)非建設(shè)用地缺乏應(yīng)有的重視，然而建設(shè)用地規(guī)劃與非建設(shè)用地規(guī)劃的關(guān)系并非相互割裂，而是一種辯證統(tǒng)一的

36、關(guān)系。建設(shè)用地是城市發(fā)展的核心所在，而非建設(shè)用地則是城市發(fā)展的“生態(tài)本底”，是城市發(fā)展的基質(zhì)空間。我國(guó)新一屆 政府提出科學(xué)發(fā)展觀(guān)并受到廣泛認(rèn)同之后，人們逐漸意識(shí)到非建設(shè)用地規(guī)劃的重要性，廣州市在這方面先行一步，聯(lián)合中科院、重慶大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)非建設(shè)用地規(guī)劃進(jìn)行探索，《番禺片區(qū)生態(tài)廊道控制性規(guī)劃》就是對(duì)非建設(shè)用地規(guī)劃探索的最新成果之一。,2廣州市規(guī)劃編制體系的發(fā)展態(tài)勢(shì) 近年來(lái)，廣州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持著高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，城市規(guī)劃的

37、編制與城市發(fā)展開(kāi)始顯現(xiàn)出種種的不適應(yīng)，特別體現(xiàn)在：由于廣州市行政區(qū)劃的調(diào)整，上一輪的總體規(guī)劃尚未得到批復(fù)，其合法性及指導(dǎo)性難以體現(xiàn)，對(duì)下面各層次的指導(dǎo)作用難以發(fā)揮，給規(guī)劃管理的落實(shí)和管理工作的依法實(shí)施帶來(lái)了很多困難。 同時(shí)，城市總體規(guī)劃由于編制內(nèi)容及編制審批程序的繁雜，帶來(lái)的種種弊端為越來(lái)越多的規(guī)劃工作者和學(xué)者所意識(shí)。針對(duì)這種情況，廣州市并非“遇到紅燈繞道行”，而是結(jié)合城市規(guī)劃的實(shí)踐，進(jìn)行了積極的探索。2.1戰(zhàn)略規(guī)劃的崛起

38、 進(jìn)入新千年后，廣州市一方面必須面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)等新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)；另一方面必須解決城市發(fā)展空間的限制及城市發(fā)展方向等問(wèn)題。呼應(yīng)這種時(shí)代的要求，戰(zhàn)略規(guī)劃(概念規(guī)劃)崛起于廣州，隨即，關(guān)于概念規(guī)劃的研究及實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，備受關(guān)注。 《廣州市城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》對(duì)廣州市總體空間發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義，同時(shí)概念規(guī)劃也逐漸被納入到城市規(guī)劃編制體系當(dāng)中，成為編制體系探索的一個(gè)焦點(diǎn)。曾有位學(xué)者提出：“2000年發(fā)端

39、于廣州市的‘城市總體發(fā)展概念(戰(zhàn)略)規(guī)劃’，可能是新千年以來(lái)城市總體規(guī)劃編制最具革命性的探索”。2.2片區(qū)規(guī)劃的銜接 為了落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃中對(duì)市域城市土地的合理規(guī)劃利用，廣州市將整個(gè)市域分為5個(gè)片區(qū)， 即都會(huì)區(qū)、花都片區(qū)、從化片區(qū)、增城片區(qū)、南沙片區(qū)，并陸續(xù)組織編制了《番禺片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《花都片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《增城片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《從化片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。片區(qū)發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行了較好地銜接，進(jìn)一步強(qiáng)化了城市土地的合理利用，對(duì)下一層次

40、規(guī)劃編制的開(kāi)展起到了重要的指導(dǎo)作用。,2.3分區(qū)規(guī)劃的深化城市規(guī)劃編制一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，分區(qū)規(guī)劃作為介于兩者之間的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，一直以來(lái)受到普遍重視并得以廣泛實(shí)施。廣州市20世紀(jì)90年代開(kāi)展過(guò)大范圍的分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃作為城市規(guī)劃管理的編制平臺(tái)一直運(yùn)用至今，起到了承上啟下的關(guān)鍵作用。然而，分區(qū)規(guī)劃工作仍存在一些問(wèn)題，比如說(shuō)分區(qū)規(guī)劃納入了太多強(qiáng)制性的指標(biāo)，導(dǎo)致規(guī)劃失去彈性空間；銜接性差，兩個(gè)相鄰分區(qū)，由于單獨(dú)編制分區(qū)規(guī)

41、劃，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、公共配套服務(wù)設(shè)施等差異較大，難以協(xié)調(diào)；管理更新機(jī)制差；等等。由于存在以上問(wèn)題，同時(shí)鑒于分區(qū)規(guī)劃的重要作用，分區(qū)規(guī)劃亟需得到進(jìn)一步的深化及革新。3廣州城市規(guī)劃編制體系的初步框架 在以上背景及發(fā)展態(tài)勢(shì)的影響下，廣州市堅(jiān)持規(guī)劃先行，積極探索、加強(qiáng)不同層次城市規(guī)劃的編制，初步形成“戰(zhàn)略規(guī)劃(總體規(guī)劃)+片區(qū)發(fā)展規(guī)劃+分區(qū)規(guī)劃(規(guī)劃管理圖則)+詳細(xì)規(guī)劃”的城市規(guī)劃編制體系(圖1)。初步形成的規(guī)劃編制體系分為4個(gè)層次：

42、全市性規(guī)劃層次，包括城市建設(shè)總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；片區(qū)性規(guī)劃層次，包括郊區(qū)的區(qū)、縣級(jí)市市域總體規(guī)劃；地區(qū)性控制層次，包括都會(huì)區(qū)各行政區(qū)分區(qū)規(guī)劃、其它重點(diǎn)發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃；地區(qū)性實(shí)施管理層次，包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。,,,4規(guī)劃編制體系的構(gòu)建面對(duì)新的發(fā)展形勢(shì)和要求，一方面要在更大范圍內(nèi)考慮城市在區(qū)域中的合理定位，謀求區(qū)域與城市的互動(dòng)；另一方面要加強(qiáng)規(guī)劃編制與規(guī)劃管理的銜接，根據(jù)現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體

43、系并結(jié)合廣州市初步形成的編制體系，針對(duì)該編制體系中規(guī)劃層次與規(guī)劃階段不夠完善、規(guī)劃編制與規(guī)劃管理的關(guān)系銜接不夠緊密等問(wèn)題進(jìn)行修正，最終形成新的城市規(guī)劃編制體系。4.1廣州市新規(guī)劃編制體系在廣州市初步形成的編制體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地深化發(fā)展，構(gòu)建了包括“區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃+戰(zhàn)略規(guī)劃+片區(qū)發(fā)展規(guī)劃+分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則+修建設(shè)計(jì)”體系在內(nèi)的“四階段、五層次”這一新的城市規(guī)劃編制體系(圖2)。,4個(gè)階段即區(qū)域性規(guī)劃階段、全市性規(guī)劃階段、地區(qū)性規(guī)劃階

44、段及地段性規(guī)劃階段。區(qū)域性規(guī)劃階段主要包含區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃；全市性規(guī)劃階段逐漸形成“以戰(zhàn)略規(guī)劃為核心，以市域城鄉(xiāng)規(guī)劃為引導(dǎo)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充，以近期建設(shè)規(guī)劃為手段，以年度實(shí)施計(jì)劃為建設(shè)引導(dǎo)”的編制體系；地區(qū)性規(guī)劃階段包含片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則兩部分；地段性規(guī)劃階段主要以修建設(shè)計(jì)為主，具有修建性詳細(xì)規(guī)劃的深度。在這4個(gè)階段中，每一階段均以上一階段為依據(jù)，上一層次規(guī)劃對(duì)下一層次規(guī)劃起指導(dǎo)作用。 其中區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、片區(qū)發(fā)

45、展規(guī)劃及分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則屬于政府導(dǎo)控層面，而修建設(shè)計(jì)則屬于市場(chǎng)導(dǎo)向?qū)用?。按照時(shí)間層次來(lái)分，區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃屬于遠(yuǎn)期規(guī)劃層面，是對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的謀劃；而片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則屬于近中期規(guī)劃層面，主要著眼于城市近、中期的規(guī)劃建設(shè)；修建設(shè)計(jì)則屬于近期規(guī)劃層面。 4.2規(guī)劃階段與層次4.2.1區(qū)域性規(guī)劃階段 區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃主要是在更大范圍內(nèi)考慮城市在區(qū)域中的定位，其目的在于更好地協(xié)調(diào)與相關(guān)區(qū)域的各種關(guān)系。以廣州為例，區(qū)域

46、協(xié)調(diào)規(guī)劃是為了充分反映廣州作為珠江三角洲中心城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息中心和交通樞紐的地位和作用。《廣州市與周邊城市協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》《廣佛都市圈規(guī)劃》都屬于這一階段的規(guī)劃。,,,,,,4.2.2全市性規(guī)劃階段 全市性規(guī)劃階段主要研究城市整體發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)確定城市性質(zhì)、規(guī)劃和空間發(fā)展形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 (1)市域城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。 近年來(lái)，城鄉(xiāng)一體化的理念逐漸融入城市規(guī)劃的編制

47、當(dāng)中，市域城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃在此理念下孕育而生，主要是為了適應(yīng)市域城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢(shì)，加快城市化及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，引導(dǎo)市域城鄉(xiāng)的合理布局與職能分工，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。市域城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃主要在于處理好城市與農(nóng)村“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的關(guān)系。 (2)戰(zhàn)略規(guī)劃。 戰(zhàn)略規(guī)劃是城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，從物質(zhì)形態(tài)的角度為實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)提供一種比較穩(wěn)定的城市結(jié)構(gòu)框架和可持續(xù)的生態(tài)發(fā)展模式，為面向21世紀(jì)的城市發(fā)展提供政策引導(dǎo)和規(guī)劃控制，并作為未來(lái)城市發(fā)

48、展的綱領(lǐng)性文件，為下一階段的規(guī)劃工作提供依據(jù)和指引。由于法定城市總體規(guī)劃存在種種弊端，戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸成為城市總體規(guī)劃階段規(guī)劃編制的核心。 2003年底，回顧廣州市城市總體發(fā)展概念規(guī)劃實(shí)施幾年來(lái)所取得的成果，根據(jù)廣州城市發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行了部分調(diào)整，因此戰(zhàn)略規(guī)劃編制的內(nèi)容、理念等一直都處于不斷地探索當(dāng)中。,,,,(3)近期建設(shè)規(guī)劃。 近期建設(shè)規(guī)劃是滾動(dòng)實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃的階段性安排和實(shí)施計(jì)劃，通過(guò)加強(qiáng)政府控制經(jīng)營(yíng)的土地與基礎(chǔ)設(shè)

49、施建設(shè)，突出政府、公共投資對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)與示范作用，合理引導(dǎo)社會(huì)資金的投向，同時(shí)也給社會(huì)投資留有較大的選擇空間與機(jī)會(huì)。 近期建設(shè)規(guī)劃以5年為限，年度實(shí)施計(jì)劃以1年為限，重點(diǎn)在于用地供應(yīng)計(jì)劃的建設(shè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。年度實(shí)施計(jì)劃以近期建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)，逐年、滾動(dòng)實(shí)現(xiàn)近期建設(shè)規(guī)劃預(yù)計(jì)的重大項(xiàng)目，還可根據(jù)社會(huì)發(fā)展的新情況，及時(shí)調(diào)整城市建設(shè)的重點(diǎn)，補(bǔ)充今后5年的建設(shè)思路和發(fā)展安排。4.2.3地區(qū)性規(guī)劃階段 地區(qū)性規(guī)劃階段，包

50、含片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則兩部分。 片區(qū)發(fā)展規(guī)劃是對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃制定的全市性策略與綱領(lǐng)在不同發(fā)展片區(qū)的深化落實(shí)，確定協(xié)調(diào)策略與規(guī)劃行動(dòng)綱領(lǐng)。片區(qū)發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容在于城鄉(xiāng)土地利用布局及其結(jié)構(gòu)性控制，規(guī)劃重點(diǎn)在于線(xiàn)性控制，即對(duì)紅線(xiàn)、黃線(xiàn)、綠線(xiàn)、藍(lán)線(xiàn)、紫線(xiàn)和黑線(xiàn)共同構(gòu)成的“六線(xiàn)”控制體系的定位和定線(xiàn)。 分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則是在戰(zhàn)略規(guī)劃、片區(qū)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下制定控制區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)政策與技術(shù)規(guī)定，規(guī)劃編制與管理實(shí)施相結(jié)合。主要針對(duì)

51、原有分區(qū)規(guī)劃存在的問(wèn)題，深化落實(shí)片區(qū)發(fā)展規(guī)劃的“六線(xiàn)”規(guī)劃控制體系，劃定城市規(guī)劃的管理單元，用綜合性強(qiáng)制指標(biāo)對(duì)管理單元進(jìn)行總體上的控制和管理，由市人民政府審批，具有法定地位。而針對(duì)每一管理單元，繼續(xù)細(xì)分地塊，進(jìn)行地塊控制，并提出具體的控制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)，但在指標(biāo)上具有一定的靈活性。4.2.4地段性規(guī)劃階段 地段性規(guī)劃階段由修建設(shè)計(jì)構(gòu)成，主要解決已有明確開(kāi)發(fā)意向和實(shí)施主體的地區(qū)的規(guī)劃控制，并直接對(duì)建設(shè)做出具體的安排和規(guī)劃

52、設(shè)計(jì)。,,,4.3新規(guī)劃編制體系的特點(diǎn) 與現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系相比，新規(guī)劃編制體系具有以下特點(diǎn)： (1)體系創(chuàng)新。 國(guó)家現(xiàn)行的城市編制體系為“總體規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”兩個(gè)層次，根據(jù)廣州市城市規(guī)劃編制的實(shí)際工作情況，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理論提升，初步構(gòu)建了“區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃+戰(zhàn)略規(guī)劃+片區(qū)發(fā)展規(guī)劃+分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則+修建設(shè)計(jì)”5個(gè)層次的編制體系。細(xì)化總體規(guī)劃，通過(guò)片區(qū)發(fā)展規(guī)劃加以深化落實(shí)；分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則及修建設(shè)計(jì)則實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃

53、管理，從而實(shí)現(xiàn)了一種規(guī)劃體系的創(chuàng)新。 (2)規(guī)劃編制與管理緊密結(jié)合。 現(xiàn)行的規(guī)劃編制體系當(dāng)中，總體規(guī)劃是一種原則規(guī)定，依據(jù)總體規(guī)劃來(lái)管理隨意性很大，而詳細(xì)規(guī)劃又太具體，在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)面前很難適應(yīng)。為此，筆者提出基于規(guī)劃管理單元的分區(qū)規(guī)劃控制導(dǎo)則。一方面，規(guī)劃管理單元落實(shí)上層次規(guī)劃的成果要求；另一方面，管理單元直接面對(duì)日常規(guī)劃管理工作，通過(guò)規(guī)劃管理單元較好地將規(guī)劃編制與規(guī)劃管理結(jié)合起來(lái)。 (3)突出靈活性與動(dòng)態(tài)性。

54、 為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)城市的高速發(fā)展，在進(jìn)行地塊控制的過(guò)程中，總量指標(biāo)控制在管理單元控制階段已經(jīng)完成，而地塊具體指標(biāo)可以根據(jù)實(shí)際的規(guī)劃管理進(jìn)行調(diào)整，充分體現(xiàn)了規(guī)劃編制的靈活性。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況變化，隨時(shí)或定期對(duì)規(guī)劃進(jìn)行檢討修正，實(shí)現(xiàn)了一種動(dòng)態(tài)更新，體現(xiàn)了規(guī)劃編制的動(dòng)態(tài)性。,5結(jié)語(yǔ) 隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在城市規(guī)劃編制的過(guò)程中將會(huì)出現(xiàn)更多的新情況、新問(wèn)題，因此對(duì)規(guī)劃編制的探索不能夠停止，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情

55、況勇于探索、敢于創(chuàng)新。 同時(shí)，城市規(guī)劃編制體系僅僅是城市規(guī)劃體系中的一部分，與之相適應(yīng)的城市規(guī)劃管理體系、城市規(guī)劃法規(guī)體系等的研究也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，因而廣州城市規(guī)劃編制體系邁出了探索的第一步，今后還將繼續(xù)深入研究，不斷探索適應(yīng)新形勢(shì)下的城市規(guī)劃編制體系。 注:七線(xiàn)：紅線(xiàn)、綠線(xiàn)、藍(lán)線(xiàn)、紫線(xiàn)、黑線(xiàn)、橙線(xiàn)和黃線(xiàn)。其中“紅線(xiàn)”主要針對(duì)道路控制；“綠線(xiàn)”是規(guī)劃城市公共綠地、公園、單位綠地和環(huán)城綠地等；“藍(lán)線(xiàn)”規(guī)定城市水面，主要包括河