加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的思考

1、《經(jīng)濟(jì)師2010年第5期●博士碩士論壇加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的思考摘要：國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，受國際金融危機(jī)以及自身結(jié)構(gòu)性矛盾的疊加影響，我國經(jīng)濟(jì)目前面臨著本世紀(jì)以來最大的困難與挑戰(zhàn)，國有企業(yè)的經(jīng)營利潤也隨之大幅下降，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象依然嚴(yán)重。在這樣的形勢下，國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督問題引起了人們的極大關(guān)注，文章就當(dāng)前我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，分析了問題存在的原因，提出了加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的對策。關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理產(chǎn)權(quán)流失中圖

2、分類號：F2734文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：10044914(2010)05—015—02如何加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理，確保國有資產(chǎn)的保值增值，是一個當(dāng)前亟待研究解決的問題。進(jìn)入新的世紀(jì)，在國有資產(chǎn)的管理上，國家和政府出臺了很多政策，國有資產(chǎn)管理初步走上了正規(guī)化的軌道，取得了一定的成果。但也存在或面臨著許多不容忽視的問題，其中最主要的是因為監(jiān)督管理J二作不到位，造成國有資源流失的問題還比較嚴(yán)重。因此，近年來國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督問題成為一個

3、研究熱點。一、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的特征與意義所謂國有資產(chǎn)監(jiān)督，是指政府出資人和運營者依法對指定的、或者所屬的國有企業(yè)占有使用的國有資本的經(jīng)營管理實施監(jiān)督管理活動的總稱。(一)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的特征1監(jiān)督管理主體是國有資產(chǎn)管理部門。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是監(jiān)管國有資產(chǎn)的專司機(jī)構(gòu)，凡涉及國有資產(chǎn)的各項方針政策，必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定，或必須通過國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的審定同意，報國務(wù)院批準(zhǔn)后才能實施。2監(jiān)督管理的目的是理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。市

4、場經(jīng)濟(jì)條件下，為實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，要求企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人和市場競爭主體。政府派出的監(jiān)事會只起監(jiān)督和提供咨詢的作用，并不參與企業(yè)的經(jīng)營活動。這樣，通過國有資產(chǎn)監(jiān)督管理可以有效維護(hù)政府出資人的資產(chǎn)所有權(quán)，保障國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，有利于進(jìn)一步理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。3監(jiān)督管理的對象是國有企業(yè)占有使用的國有資本。國有企業(yè)及全民所有制企業(yè)，是由政府投資興辦的依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算的社會主義商晶生產(chǎn)和經(jīng)營單位。政府賦予國有

5、企業(yè)經(jīng)營權(quán)，國有企業(yè)對政府授權(quán)經(jīng)營管理的資本享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，因此出資者有必要、有責(zé)任依據(jù)國有資本的所有權(quán)對企業(yè)占有使用的國有資本實施監(jiān)督管理。(二)實施國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的意義1有利于建立現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度能有效地解決市場經(jīng)濟(jì)中當(dāng)事人之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使出資者、經(jīng)營者和生產(chǎn)者的積極性得以發(fā)揮，行為受到制約，利益得到保證，資產(chǎn)經(jīng)營一體化能夠順利進(jìn)行，國有資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)保值增值。然而，我國在推行現(xiàn)代企業(yè)制度改革時，只

6、注重了企業(yè)的機(jī)制轉(zhuǎn)換，忽視了企業(yè)改制后的監(jiān)督管理，一度造成了產(chǎn)權(quán)主體缺位。經(jīng)驗告訴我們，只有明確產(chǎn)權(quán)主體，并行使其職能，維護(hù)和保障各利益主體的合法權(quán)益，同時采取必要的手段加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)督，使經(jīng)營決策與監(jiān)督相互制衡，才能防止不正當(dāng)經(jīng)營行為發(fā)生。2有利于防止國有資產(chǎn)損失。在我國長期的國有資產(chǎn)管理實踐中，資產(chǎn)流失這一問題屢禁不止，究其原因，主要還是監(jiān)督不力。因此，防止國有資產(chǎn)損失，是國有資產(chǎn)監(jiān)督的主要方面。強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，通●左瑋陳繼純

7、過認(rèn)真而細(xì)致的監(jiān)督管理工作，保證經(jīng)營者決策的合理性和科學(xué)性。同時，加強(qiáng)監(jiān)督審計，可以保證合理決策的準(zhǔn)確執(zhí)行。資產(chǎn)投入并運行一段時期以后，再通過財產(chǎn)清查、評估等方式予以總結(jié)，以防止資產(chǎn)損失和浪費。3有利于國有資產(chǎn)運營。我國現(xiàn)階段已形成了規(guī)模巨大的國有資產(chǎn)，只有加強(qiáng)國有資產(chǎn)運營的監(jiān)督管理，才能使有限的國有資產(chǎn)得到合理使用，最大限度地滿足我國現(xiàn)代化建設(shè)的需要，使國有經(jīng)濟(jì)得到迅速的發(fā)展和壯大。實踐證明，只有加強(qiáng)監(jiān)督，才能有效地避免國有資產(chǎn)運營過

8、程中出現(xiàn)的各種損害國家利益、追求個人或小集體利益，甚至不擇手段地蠶食國家所有者權(quán)益等現(xiàn)象。二、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的主要問題及原因分析(一)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的主要問題1國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管存在缺位現(xiàn)象。(1)混合所有制經(jīng)濟(jì)下國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管問題。由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上我國國民經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)整，部分國有企業(yè)實行改制，變?yōu)榛旌纤兄菩问?。在這類企業(yè)中，各類產(chǎn)權(quán)經(jīng)過多次融合，已難以確定產(chǎn)權(quán)的邊界與性質(zhì)。這時，有些企業(yè)仍然沿用傳統(tǒng)的先界定產(chǎn)權(quán)

9、性質(zhì)、再套用國有產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行管理的模式，容易侵害其他出資人的合法權(quán)益，并因此給國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身帶來法律風(fēng)險。(2)關(guān)于境外國有產(chǎn)權(quán)管理問題。近年來，隨著國有企業(yè)加快“走出去”的步伐，形成了規(guī)模不小的境外國有產(chǎn)權(quán)。雖然，國資委組織了境外國有產(chǎn)權(quán)管理研究，對部分央企開展了境外投資及產(chǎn)權(quán)管理狀況調(diào)查，對境外國有產(chǎn)權(quán)管理有了基本思路。但是在落實境外國有產(chǎn)權(quán)管理的責(zé)任制、及時掌握境外國有產(chǎn)權(quán)的動態(tài)情況等方面仍然存在欠缺，容易造成境外國有資產(chǎn)產(chǎn)

10、權(quán)監(jiān)管缺位。2國有資產(chǎn)流失問題仍較為嚴(yán)重。(1)管理過程中的國有資產(chǎn)流失。由于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致經(jīng)營主體責(zé)、權(quán)、利不明確，以至于盲目決策、重復(fù)建設(shè)、資源浪費、資產(chǎn)閑置而導(dǎo)致國資流失。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是實物資產(chǎn)管理存在漏洞。資產(chǎn)管理不規(guī)范，賬外資產(chǎn)大量存在，賬賬不符、賬實不符等現(xiàn)象嚴(yán)重。有些單位固定資產(chǎn)賬簿不全，甚至不建賬：有些單位購建、捐贈資產(chǎn)不入賬；有些單位該核銷的資產(chǎn)不銷賬。這些都會造成國有資產(chǎn)的流失。二是資產(chǎn)處置比較

11、隨意。當(dāng)資產(chǎn)需要進(jìn)行出售、報損、報廢時，一些單位視國有資產(chǎn)為部門自有資產(chǎn)，不履行資產(chǎn)的處置審批、必要的評估、技術(shù)鑒定等程序，私自作出處理，致使資產(chǎn)流失失控。(2)投資經(jīng)營過程中的國有資產(chǎn)流失。一些單位盲目對外投資，缺乏可行性研究，投資管理嚴(yán)重滯后，造成投資失誤，投資項目效益低下，甚至投出的資金無法收回，也是造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的原因。(3)企業(yè)改制過程中的國有資產(chǎn)流失。在進(jìn)行國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和處置時，部分企業(yè)違反規(guī)定，無償或以明顯低于市場的

12、價格轉(zhuǎn)讓給非全民單位或個人，造成國資的流失；企業(yè)破產(chǎn)中缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致國資流失；一些國有企業(yè)通過辦大集體企業(yè)或與非國有經(jīng)濟(jì)聯(lián)營，把國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為非國有資產(chǎn)；在企業(yè)存量資產(chǎn)重組中，對國有資產(chǎn)不評估或低估國有資產(chǎn)的價值。這些都不同程度地造成了國有資產(chǎn)的流失。3多層代理關(guān)系的存在，弱化了國家對企業(yè)的監(jiān)督和約束。在我國國有資本委托代理鏈中，最突出的特點就是產(chǎn)權(quán)管理鏈條太長，級次太多。許多企業(yè)通過多層控股，期望以較少資本控制大規(guī)模的資產(chǎn)和眾多的企

13、業(yè)，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，由此導(dǎo)致了資本鏈條的快速擴(kuò)張和集團(tuán)規(guī)模一l5一●博士碩士論壇《經(jīng)濟(jì)師)2010年第5期的迅猛增長。但結(jié)果并非如人所愿，多級委托代理關(guān)系，使得國家對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督和約束逐漸遞減，弱化了國家對這部分企業(yè)的控制，容易出現(xiàn)決策失誤。(二)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理存在問題的主要原因分析1組織功能作用不充分。國資委成立以后，雖然國家在各級地方政府也設(shè)立了國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，實行的是國家統(tǒng)一所有，分級管理。但這種所有者高度集中，國有資產(chǎn)大

14、面積分散的現(xiàn)狀，必然會形成監(jiān)督管理上的空檔，組織功能不能充分發(fā)揮，這是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的一個重要原因。2管理體制不科學(xué)。我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制是在改革開放后，一步步從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展而來，經(jīng)歷了艱難的理淪與實踐的探索，發(fā)揮了重要作用。但是，該體制在維護(hù)國有資產(chǎn)合法權(quán)益等方面，還存在不少問題，各管理部門職能不明確，互相推諉、不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象仍然存在。3制度法規(guī)不完備?，F(xiàn)有的一些制度法規(guī)，有些方面已經(jīng)滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，有的規(guī)范

15、性、可操作性不強(qiáng)。沒有形成規(guī)范、有效的機(jī)制。制度不完備，落實卜就會m現(xiàn)隨機(jī)性，容易讓投機(jī)者鉆政策空子，造成圉有資產(chǎn)流失。4檢查懲處力度不夠。國有資產(chǎn)監(jiān)管問題一直沒能得到很好的解決其中一個重要原因就是在執(zhí)法執(zhí)紀(jì)上不夠嚴(yán)格。對管理人員工作失職，給國家造成損失的，責(zé)任追究也不夠嚴(yán)厲在執(zhí)法執(zhí)紀(jì)上給不法分子或投機(jī)者留有余地，國有資產(chǎn)就會源源不斷地外流。三、加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的對策(一)健全國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系1健全國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。從中央、

16、省和地市三個層而看，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還沒有完全建立起來，我國國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍然具有某些過渡特征。有些地方國有資產(chǎn)監(jiān)管主體不明確，國資委定位不準(zhǔn)。因此，需要調(diào)整優(yōu)化各職能部門，形成規(guī)范有序的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，形成更加有效的監(jiān)督機(jī)制，從而建立高效的內(nèi)部組織運行體系。2完善國有資產(chǎn)的監(jiān)管與運營。隨著國有企業(yè)公司制股份制改革的不斷深入，國有資產(chǎn)資本化、市場化經(jīng)營趨勢得到高速發(fā)展，如何建立高效的監(jiān)管與運營機(jī)制，提

17、高國有資源配置效率，切實防止多頭監(jiān)管和低效運營成為當(dāng)前的主要任務(wù)。目前國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營的“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國資經(jīng)營機(jī)構(gòu)——企業(yè)”這一模式尚未真正形成，中間層是薄弱環(huán)節(jié)，資本營運主體“缺位”比較突出。為了解決這一問題，就必然要求積極推進(jìn)國有資產(chǎn)營運主體和國家投資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革與現(xiàn)代企業(yè)制度改造，把國有資產(chǎn)監(jiān)管與營運結(jié)合起來。3實行矩陣式國有資產(chǎn)監(jiān)督管理。為解決當(dāng)前國有資產(chǎn)處置中存在的諸多問題，需要加大資產(chǎn)處置監(jiān)管力度，實行“先申報、

18、再評估、后處置”的工作程序，對資產(chǎn)處置的計劃、評估、實施和收益各環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)管建立各司其職、密切配合、相互制約的“矩陣式”資產(chǎn)處置監(jiān)管機(jī)制?！熬仃囀健北O(jiān)管模式是一種交叉、雙向的管理模式，即形成以國有資產(chǎn)管理專職機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)管理中介機(jī)構(gòu)和國有資產(chǎn)使用管理單位為主線的縱向管理，和以企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)使用部門、財務(wù)部門、審計部門等組成的橫向管理。通過監(jiān)管機(jī)制的轉(zhuǎn)變，減少監(jiān)管真空，加強(qiáng)對下一級困有資產(chǎn)監(jiān)管lT作的指導(dǎo)和監(jiān)督，對進(jìn)一步加強(qiáng)國有資產(chǎn)的保值

19、增值、提高資產(chǎn)保障能力都是十分必要的。(二)建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督機(jī)制I強(qiáng)化內(nèi)部審計職能的作用。通過定期的內(nèi)部審計可以及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)在內(nèi)部控制制度、產(chǎn)權(quán)管理方面存在的問題也可以最大限度地防止貪污腐敗等違法犯罪行為的發(fā)生對維護(hù)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)也能起到良好的保護(hù)促進(jìn)作用。2完善外部審計的聘用制度。在進(jìn)行外部審計招標(biāo)時，首先，應(yīng)考察一個中介機(jī)構(gòu)的規(guī)模實力、人員的組成、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及員工的誠信水平、在當(dāng)?shù)氐挠绊懙?；其次，考察其收費標(biāo)準(zhǔn)是否合理；雖后，還要

20、對列入招標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)實行準(zhǔn)人制度，即每年審計結(jié)束后，應(yīng)按一定的比例，對招標(biāo)審計后的單位進(jìn)行適當(dāng)?shù)某椴榧訌?qiáng)對企業(yè)外部審計的監(jiān)督有利于保護(hù)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易中的合法權(quán)益。3規(guī)范國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易行為。一要健全企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易制度，國家應(yīng)盡快擬定并出臺相關(guān)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理法律、法規(guī)等，使企業(yè)產(chǎn)權(quán)一l6一交易行為有法可依，有章可循。二要完善企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的信息傳導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮政府、市場、企業(yè)媒體的功能，完善信息傳導(dǎo)機(jī)制，弱化信息不對稱、信息交換難的問題。j

21、要建立統(tǒng)一開放的產(chǎn)權(quán)市場網(wǎng)絡(luò)，充分利用中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，采取機(jī)構(gòu)聯(lián)動、信息共享的運作方式，形成產(chǎn)權(quán)市場的有形網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的市場化。四要規(guī)范交易形式，嚴(yán)格限制采取任何變通形式規(guī)避市場的公開、公平競爭。(三)完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理是一項重要工作，它關(guān)系重大，涉及面廣，情況復(fù)雜，政策性強(qiáng)，必須以立法的形式體現(xiàn)，以增強(qiáng)統(tǒng)一性、強(qiáng)制力和可操作性。國務(wù)院國資委成立以來，先后出臺了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等行

22、政法規(guī)和多部規(guī)章，但仍然存在局限性。進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)督的法律法規(guī)，一要堅持國家基本經(jīng)濟(jì)制度，緊密結(jié)合社會主義初級階段的具體實際，使國有資產(chǎn)監(jiān)管法律和制度始終與中國特色社會主義的建設(shè)發(fā)展相互適應(yīng)；二要科學(xué)界定國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的有效實現(xiàn)形式，不斷推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律和制度的完善；三要根據(jù)現(xiàn)有法律以及有關(guān)行政規(guī)章要求，建立健全一系列有關(guān)國資監(jiān)管的配套規(guī)章制度加強(qiáng)相互間的銜接協(xié)調(diào)；四要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，切實

23、做到權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，使出資人更好地履行職責(zé)。(四)落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任成立同有資產(chǎn)專管理機(jī)構(gòu)，目的就是通過這一機(jī)構(gòu)。對授權(quán)監(jiān)督的國有資產(chǎn)依法履行I葉J資人職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益，維護(hù)企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失、實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值保值，一是要解決體制和責(zé)任問題，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國有資產(chǎn)出資人，必須要履行好出資人的職責(zé)，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，明確國

24、有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任為國有資產(chǎn)保值增值提供體制保障。二要做到政企分開，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要充分尊重企業(yè)依法享有的各項權(quán)益，不能直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能把企業(yè)管死，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營的市場主體和法入主體。三要強(qiáng)化社會監(jiān)督，依法定期向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作，不斷提高透明度，積極創(chuàng)造良好的社會監(jiān)督氛圍。(五)完善對國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)管理層的績效考核體系在對國有企業(yè)的考核過程中，執(zhí)行的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這對國有企業(yè)的監(jiān)管是非

25、常不利的。因此，需要完善績效考核體系，用一定的激勵和約束措施來規(guī)范經(jīng)營者的行為。1采用恰當(dāng)?shù)睦婕顧C(jī)制。經(jīng)營者的利益激勵可分為物質(zhì)激勵和精神激勵。既要提高經(jīng)營者的當(dāng)期收益，叉要保證經(jīng)營者的延期收益。應(yīng)注意長期激勵機(jī)制和短期激勵機(jī)制相結(jié)合。2要完善業(yè)績評價機(jī)制。對經(jīng)營者的業(yè)績考核需要平衡短期業(yè)績指標(biāo)與長期業(yè)績指標(biāo)。用企業(yè)凈利潤、投資報酬率、資產(chǎn)運營等短期指標(biāo)評價經(jīng)營者的業(yè)績；同時用消費者滿意度、市場份額、行業(yè)或區(qū)域影響力、企業(yè)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)

26、略及長期發(fā)展能力等長期指標(biāo)衡量企業(yè)經(jīng)營前景，兩者相輔相成：3運用高效的選拔機(jī)制。對國有投資企業(yè)。經(jīng)營者的選拔應(yīng)通過經(jīng)營者市場進(jìn)行。在經(jīng)營者市場，通過經(jīng)營者之間的競爭，經(jīng)營者的能力和努力程度得以動態(tài)地顯示。那些表現(xiàn)優(yōu)異的經(jīng)營者的價值得以體現(xiàn)，而表現(xiàn)不佳的經(jīng)營者則會逐步被淘汰。參考文獻(xiàn)：1周弼華關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理的幾點思考改革與開放，2f~7(6)2馬麗加強(qiáng)審計監(jiān)督，控制國有資產(chǎn)流失遼寧行政學(xué)院學(xué)報2007(9)3焦麗秋，張玉淺論