服務(wù)型政府建設(shè)難點(diǎn)

1、公共服務(wù)型政府建設(shè)的難點(diǎn)與對(duì)策,主講 陳穎,,2,凡是改老百姓的，不管是征地還是下崗，動(dòng)作都很快，效率都很高；凡是改政府自身的，改當(dāng)權(quán)者自身的，都步履艱難、困難重重。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一個(gè)普遍的制度，為什么推行不下去？ 公車改革多少次都以失敗告終。一個(gè)副部級(jí)官員，退休后還要配專車，這是全世界都沒有的。 以權(quán)謀房,國(guó)外很多國(guó)家實(shí)行官邸制，總統(tǒng)任期一結(jié)束，就要把房子空給下一任。中國(guó)官員調(diào)動(dòng)、掛職鍛煉，都有好幾套房。人走了，房子還給他

2、留著。改革如果不在涉及到官員特權(quán)的地方動(dòng)真格的，就很難取得公眾的信任。,3,建設(shè)公共服務(wù)型政府的難點(diǎn),建設(shè)公共服務(wù)型政府的對(duì)策,公共服務(wù)與公共服務(wù)型政府,4,一、公共服務(wù)與公共服務(wù)型政府,公共服務(wù)—政府和非政府公共部門滿足社會(huì)公共需要，提供社會(huì)公共產(chǎn)品和勞務(wù)的服務(wù)行為的總稱。,5,,,,,,,,,,公共服務(wù),,基礎(chǔ)設(shè)施水電氣暖公路電信,基礎(chǔ)性的公共服務(wù),經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù),社會(huì)性的公共服務(wù),安全性的公共服務(wù),規(guī)則計(jì)劃的制定

3、規(guī)范的監(jiān)督宏觀調(diào)控資金的動(dòng)員和分配等,教育衛(wèi)生科技文化人口等,國(guó)防警察消防等,6,,,,經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù),社會(huì)性的公共服務(wù),投資經(jīng)營(yíng)國(guó)企 投資公共基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè) 對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng) 活動(dòng)補(bǔ)貼等,,,教育社會(huì)保障公共醫(yī)療衛(wèi)生科技補(bǔ)貼環(huán)境保護(hù),7,,基本和基礎(chǔ)的服務(wù),非營(yíng)利非排他,公共服務(wù)的特征,8,公共服務(wù)型政府,是按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務(wù),以回應(yīng)公民和社會(huì)的需要為政府職能定位，建設(shè)依法、

4、有效、透明、負(fù)責(zé)和公正的政府，根本目標(biāo)是公眾滿意。,9,二、公共服務(wù)型 政府建設(shè)的難點(diǎn),10,公共服務(wù)主要問題,發(fā)展滯后,總體水平偏低,效率低水平趨同,發(fā)展不平衡,11,難 點(diǎn),改革難，難在內(nèi)部自改自，服務(wù)型政府建設(shè)難，難在我國(guó)政府的雙重身份，既是“政治實(shí)體”職能的履行者，又是“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”職能的履行者。政府身份、職能的這種雙重性，構(gòu)成我國(guó)政府職能改革的最大障礙，也是影響我國(guó)公共服務(wù)型政府建設(shè)的主要因素。,12,

5、在西方，政府是政治實(shí)體，經(jīng)濟(jì)實(shí)體（經(jīng)濟(jì)資源、資產(chǎn)、企業(yè)等）掌握在私人手里，早期政府主要承擔(dān)公共職能：國(guó)防、外交、安全、公共衛(wèi)生等 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府的經(jīng)濟(jì)職能逐漸發(fā)展。 “守夜人”— 守護(hù)作用 “裁判員”—維護(hù)市場(chǎng)秩序，公平競(jìng)爭(zhēng) “宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和管理”—彌補(bǔ)體制性 “缺陷”,13,經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能：1.提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；2.維護(hù)市場(chǎng)秩序，確

6、保公平競(jìng)爭(zhēng)；3.實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)（中央政府）；4.支持社會(huì)保障制度和提供一般福利設(shè)施。 “為社會(huì)、企業(yè)、老百姓，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、有序、有效的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境和社會(huì)生存環(huán)境?！?14,改革開放前，我們是“政治實(shí)體”與“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”合一體制，經(jīng)濟(jì)從屬于政治,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的種種弊端，幾乎都出自“政企不分”和“政經(jīng)不分”。,15,目前在微觀層面和宏觀層面上存在的種種矛盾與問題，追根溯源，也出自“政企不分”和“政經(jīng)不分”，政府不能明確“政治實(shí)體

7、”的定位，也就不能充分發(fā)揮其“公共服務(wù)”的職能，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、有序的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境和社會(huì)生存環(huán)境。 （社會(huì)公平和公正）,16,憲法規(guī)定“礦藏歸國(guó)家所有”，“城市的土地歸國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除了由法律規(guī)定屬于國(guó)家以外，屬集體所有”。國(guó)有企業(yè)、林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)實(shí)際占有土地，不交地租。無償使用國(guó)有自然資源，實(shí)際享用租金。壟斷企業(yè)的平均工資水平數(shù)倍于全社會(huì)的平均水平。從何而來？來自本屬于全民的租金。,17,如國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，土地面積約5億

8、8000萬畝，按照適中的地租，每畝400元，2007年我們國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的地租約2353億元。（局部的估計(jì)）另外，我國(guó)中型以上的國(guó)有礦產(chǎn)企業(yè)，用地約1131萬畝，按地租1500元一畝計(jì)算，2007大約170億元，這兩項(xiàng)加起來約2553億地租沒有上交國(guó)家。（這也絕不是全部）,18,國(guó)有企業(yè)從1993年以后是不交利潤(rùn)的,直到2007年，2008年進(jìn)行了一些改革，那些資源型的國(guó)有企業(yè)最高交10%的利潤(rùn)，其實(shí)利潤(rùn)大量的還是留在企業(yè)。（這其中很多還是

9、租金）,19,城市國(guó)有土地資金 ，國(guó)有工業(yè)企業(yè)土地資金，國(guó)有建筑土地租金， 國(guó)有礦產(chǎn)資源租金（煤炭、石油、鐵、鋁礦等等)。國(guó)有自然景觀資源租金，國(guó)有人文遺產(chǎn)租金，這些租金都進(jìn)了國(guó)庫(kù)了嗎？另還有其他的國(guó)有資源，比如像無線電頻率、號(hào)碼等。遠(yuǎn)不止這些，累計(jì)起來，租金總數(shù)每年有萬億之多。（這不是夸張的估計(jì)）,20,自然資源租金每年高達(dá)上萬億，相當(dāng)于我國(guó)GDP的1/25（4%），也相當(dāng)于2008年財(cái)政收入的近20%，這個(gè)比例非常高，如果把租金納

10、入進(jìn)來，我們的財(cái)政收入可以增長(zhǎng)20%。（財(cái)政收入占GDP比重可能過大）,21,國(guó)強(qiáng)民不富。 政府拿走的應(yīng)該是9萬億（公布的數(shù)據(jù)是5萬億，是預(yù)算內(nèi)的，預(yù)算外還有社?；鸬慕毁M(fèi)，土地出讓金等都沒算進(jìn)去 ）。占GDP的36％。從宏觀稅負(fù)上來說，在世界上是高稅負(fù)了。,22,苛政無盛世，輕稅多太平 老子：“民之饑以上食稅多” 孔子：“苛政猛于虎” 可以收租減稅。 如何正確處理稅收與社會(huì)和人民之間的關(guān)系？,23,民主

11、缺失。反映在稅收上，就是納稅人缺失。 （納稅者、交稅的人） 納稅人與交稅人最大的區(qū)別：納稅人在義務(wù)之外，還有權(quán)利。《憲法》第56條規(guī)定中華人民共和國(guó)的公民有納稅的義務(wù)，可是沒有提權(quán)利問題。,24,稅制改革沒有運(yùn)行在法制軌道上 稅收立法，20多個(gè)稅種中，只有企業(yè)和個(gè)人所得稅，是經(jīng)過全國(guó)人民代表大會(huì)立法的，其它的稅種都是政府自己出臺(tái)文件，決定稅怎么征，然后自己執(zhí)行，自己監(jiān)督，外力的監(jiān)督控制基本不存在。,25,政府

12、公布了4萬億的投資計(jì)劃，其中醫(yī)療衛(wèi)生教育等占4萬億比例不到1％ 。這次財(cái)政投資仍像以前，如1998年的積極財(cái)政政策，關(guān)注點(diǎn)仍是大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鐵路、公路、港口，對(duì)民生的關(guān)注明顯不足。（有些地方重復(fù)建設(shè)）,26,三對(duì)策,發(fā)揮主體作用,動(dòng)員社會(huì)力量,科學(xué)考核評(píng)估,,公共服務(wù) 均等化,27,,目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,,基本公共服務(wù),基本公共服務(wù)均等化,28,基本公共服務(wù)指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體

13、水平，為保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，所必需提供的公共服務(wù)。,29,基本公共服務(wù)均等化原則： 范圍適中，標(biāo)準(zhǔn)適度，使全體公民享有基本公共服務(wù)機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等的基本權(quán)利 。盡快建立科學(xué)的中央、地方公共服務(wù)分工體制，在此基礎(chǔ)上加快建立公共財(cái)政體制。,30,按照十六屆六中全會(huì)的部署，我國(guó)將于2020年最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。目前廣東、浙江、海南等地已制訂了相關(guān)地方規(guī)劃并積極推進(jìn)落實(shí)。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)全國(guó)范圍內(nèi)系統(tǒng)的

14、社會(huì)工程，更需要中央全面地規(guī)劃和引導(dǎo)。給出更為具體的時(shí)間表，引導(dǎo)地方政府制訂相關(guān)的投資規(guī)劃，已是一個(gè)相當(dāng)緊迫的全局性任務(wù)。,31,按照海南中改院測(cè)算，未來12年，將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1－1.4%，平均每年投入0.5－0.6萬億，總計(jì)投入財(cái)政資金6.42萬億，就可以達(dá)到在2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，這一投入對(duì)于我國(guó)未來財(cái)政并不會(huì)構(gòu)成太大的負(fù)擔(dān)。,32,充分發(fā)揮政府的主體作用,公共服務(wù)是政府的核心職能,政府主導(dǎo)、社

15、會(huì)協(xié)同、公眾參與,必須在新的起點(diǎn)上推進(jìn)改革開放（自身改革穩(wěn)步推進(jìn)：書記任期、人大選舉干部任期 、干部問責(zé)、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、事業(yè)單位改革),33,官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)是國(guó)際社會(huì)普遍采取的制度，有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。它最早起源于230多年前的瑞典，1883年，英國(guó)制訂了世界上第一部有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。 通過嚴(yán)格的申報(bào)制度，一旦發(fā)現(xiàn)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入存在差距，官員就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據(jù)，即便沒有

16、證據(jù)證明是非法所得，也會(huì)被認(rèn)定為“灰色收入”而治罪。對(duì)于民選官員，則必須在選區(qū)范圍內(nèi)向社會(huì)公示。 這在我國(guó)是一項(xiàng)20多年難有結(jié)果的改革,34,加快政府自身改革的步伐：第一，建立政府提供公共服務(wù)資金的約束機(jī)制，加強(qiáng)公共服務(wù)開支的監(jiān)控。第二，規(guī)范政府自身的行為，通過改革、減少行政開支，降低行政費(fèi)用。第三，要用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，改變公共服務(wù)提供的手段，降低公共服務(wù)的成本，提高民眾動(dòng)對(duì)公共服務(wù)的“滿意度”。,35,社 會(huì) 組

17、織,政府的智囊團(tuán)、人才庫(kù),糾正政府失誤的矯正器,利益表達(dá)的高音喇叭,化解矛盾的緩沖劑,政府減肥的良藥,動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與公共服務(wù)的供給,36,馬克思：社會(huì)組織是萬古長(zhǎng)青的人均擁有的社團(tuán)數(shù)早已成為衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)化程度和社會(huì)組織化程度的重要指標(biāo)，也早已成為衡量一個(gè)人素質(zhì)的重要指標(biāo)。,37,志愿者與國(guó)家總?cè)丝诒?，美?guó)27％，平均每人每年參與志愿服務(wù)224小時(shí)，澳大利亞40％，加拿大27％，日本20％，香港20％，參與率很高，我們沒

18、這么高，也沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這里也有文化的差異。,38,我們現(xiàn)已有近30萬家社會(huì)組織， 但橫向比還是較少，每萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)，中國(guó)2個(gè)，法國(guó)117個(gè)，日本97個(gè)，美國(guó)51個(gè)，巴西12個(gè)，印度10個(gè)，埃及2個(gè)。對(duì)社會(huì)組織我們存在“一抓就死，一放就亂”的問題，要“放開一大片，控制一小撮”。（政治敏感、資金投入）,39,必須建立科學(xué)的評(píng)估體系,要進(jìn)一步加強(qiáng)評(píng)估的科學(xué)性和監(jiān)督的有效性，形成明晰的部門分工及問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)公共投入的效益最大化

19、，將效率、公平和生態(tài)發(fā)展列入發(fā)展的評(píng)估指標(biāo)，將公共服務(wù)作為重要的考量指標(biāo)，確立正確的政績(jī)觀和問責(zé)機(jī)制。,40,今后，市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理將采用全新的管理考評(píng)模式，考評(píng)將采取百分制記分和問責(zé)制相結(jié)合的方法。只有完成績(jī)效管理任務(wù)的部門，才能發(fā)放年度績(jī)效獎(jiǎng)金；凡被行政問責(zé)或未完成市政府重大績(jī)效管理任務(wù)的，年度績(jī)效獎(jiǎng)金經(jīng)審定后將減發(fā)5%。市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理主要是對(duì)“三效一創(chuàng)”(履職效率、管理效能、服務(wù)效果、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu))績(jī)效慣例體系的管理

20、和考評(píng)，出現(xiàn)績(jī)效任務(wù)未完成，發(fā)生違法違紀(jì)案件、重大安全責(zé)任事故或違反其他規(guī)定，造成重大社會(huì)負(fù)面影響等三種情形之一的，都將受到問責(zé)。,41,2009年8月10日，湖南省永州市新田縣優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境大會(huì)以一種前所未有的方式召開。當(dāng)天全體縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、副科級(jí)以上單位黨政主要負(fù)責(zé)人、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、部分縣人大代表和政協(xié)委員、部分企業(yè)主代表300多人與會(huì)。會(huì)議第一項(xiàng)內(nèi)容是進(jìn)行“測(cè)評(píng)”。測(cè)評(píng)由臨時(shí)通知前來開會(huì)的100名與會(huì)者作為評(píng)委，對(duì)19個(gè)窗口單

21、位進(jìn)行投票?！耙?guī)則”是，測(cè)評(píng)結(jié)果出來后，位居末位者將被當(dāng)場(chǎng)免職 。,42,,43,從國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)看，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)，關(guān)鍵在于有健全的法律及強(qiáng)有力的實(shí)施。凡是實(shí)行嚴(yán)格財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國(guó)家，其財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都是以憲法或法律為基礎(chǔ)構(gòu)建的。申報(bào)主體完整，涉及官員的財(cái)產(chǎn)范圍寬廣，對(duì)不實(shí)申報(bào)的處罰也非常嚴(yán)厲。以美國(guó)為例，在1974年尼克松總統(tǒng)陷入水門事件以前，美國(guó)雖有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但主要是內(nèi)部申報(bào)，對(duì)官員的約束力有限。水門事件后，美國(guó)掀起

22、了一場(chǎng)廉政風(fēng)暴，并于1978年制定了《政府行為道德法》（1989年修訂為《道德改革法》），正式確立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。按照這項(xiàng)法律的要求，美國(guó)所有公職人員，只要年薪在５萬美元以上，包括行政人員、國(guó)會(huì)議員、法官等，都必須申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。申報(bào)的期限，不僅包括任職前、任職中，甚至包括離職后。在美國(guó)，由于不嚴(yán)格執(zhí)行申報(bào)制度而丟官的大有人在。1989年，美國(guó)眾議院議長(zhǎng)詹姆士?賴特被迫辭職，起因就是違反國(guó)會(huì)對(duì)議員財(cái)產(chǎn)收入的法規(guī)，包括曾超規(guī)定賺取講課費(fèi)

23、，而他的妻子貝蒂曾超額收取別人贈(zèng)送的禮品等。由此，賴特也成為美國(guó)200多年來首位因財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題被迫辭職的眾議院議長(zhǎng)。,44,一項(xiàng)20多年難有結(jié)果的改革 （北大教授汪玉凱說）　　然而，就是這樣一個(gè)對(duì)腐敗有著重要抑制作用的制度，在中國(guó)卻遲遲未能建立。早在上世紀(jì)80年代，有關(guān)方面就著手討論官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題，但一直沒有結(jié)果。直到1994年，全國(guó)人大常委會(huì)才將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。令人遺憾的是，由于直接涉及掌握巨大權(quán)力的各

24、級(jí)黨政官員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，這項(xiàng)原本意義重大的立法幾度擱淺。在無法可依、官員腐敗又日漸盛行的情況下，有關(guān)方面只好采用慣常的做法——即試圖靠政策規(guī)范官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)行為。但由于整體上缺乏法律依據(jù)，又是內(nèi)部申報(bào)，所以不少地方都流于形式，難以真正發(fā)揮作用。　　值得慶幸的是，這幾年來，一些地方在這方面進(jìn)行了有益的探索。2008年，新疆阿勒泰地區(qū)作出一個(gè)大膽的決定：從2009年1月1日起，率先在全國(guó)試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。有人稱之為“破冰之舉”，并

25、概括出四大亮點(diǎn)：一是由“收入申報(bào)”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”；二是財(cái)產(chǎn)申報(bào)由個(gè)人擴(kuò)展到家庭成員；三是申報(bào)的財(cái)產(chǎn)要公開接受社會(huì)監(jiān)督；四是離任申報(bào)延續(xù)三年?？梢哉f，阿勒泰地區(qū)的這一“破冰之舉”，對(duì)于預(yù)防腐敗、建設(shè)廉潔高效的政府具有重要意義，同時(shí)，也為我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開制提供了良好“范本”?！　∫皇て鹎永??！肮賳T財(cái)產(chǎn)申報(bào)”這項(xiàng)已被討論、爭(zhēng)論了20多年的制度，終于在一個(gè)遠(yuǎn)離國(guó)家權(quán)力中心的西部邊陲率先示范了，社會(huì)給予了高度關(guān)注。無獨(dú)有偶，200

26、9年1月，浙江慈溪也宣布該市已試行官員廉情公示制，并將全市300多名現(xiàn)任副局（科）以上官員的廉情公布在本單位的政務(wù)公開欄里。慈溪試行的官員財(cái)產(chǎn)公示，比阿勒泰更為徹底，又因地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有著更為重要的意義。　　但慈溪僅在單位內(nèi)部公示，公示結(jié)果外人不得而知。就新疆阿勒泰的情況看，2009年第一天，55名縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)表是如期在網(wǎng)上公示了。盡管這55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中無一人填寫本人及其父母、配偶、子女接受單位和個(gè)人贈(zèng)