國民政府時期重慶市保甲人員養(yǎng)成制度芻論.pdf

1、民國時期,重慶市先后作為四川省轄市、國民政府的戰(zhàn)時首都和戰(zhàn)后陪都,它的保甲人員的養(yǎng)成制度在全國來看是具有典型意義的。
　　由于國民政府時期“有法不依”現(xiàn)象的普遍存在,規(guī)定在法律、辦法、條例、訓(xùn)令等多種形式的法規(guī)中的保甲人員的職責(zé)與現(xiàn)實中保甲人員的作為有很大出入。為了便于了解那個時期的法令,并就法令中存在的各種弊端與由當(dāng)時的社會狀況所決定的不可克服的各種障礙做出更好的分析,本文主要從法規(guī)意義上來分析保甲人員養(yǎng)成的各種制度。從法規(guī)的變

2、動來洞悉當(dāng)時國民政府對基層政權(quán)改善所做的各種努力。同時結(jié)合當(dāng)時統(tǒng)治者的言行和案例,從中可以體會到國民政府對現(xiàn)實的彷徨與無奈。
　　保甲制度在經(jīng)歷了清朝末期和民國初年的廢棄后,在20世紀(jì)30年代到40年代得以復(fù)活,其根本原因是中國一家一戶的自給自足的自然經(jīng)濟的主體地位的封建經(jīng)濟基礎(chǔ)雖然經(jīng)歷了鴉片戰(zhàn)爭以來近百年的時間,但并沒有得到根本的改變,也就是保甲制度建立的根基仍然牢固地存在著。其直接原因是蔣介石為了大力“圍剿”中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革

3、命根據(jù)地和紅軍,認(rèn)為必須通過編組保甲,以嚴(yán)密民眾組織。
　　保甲長等行政人員在基層社會的運轉(zhuǎn)中起著重要作用。保甲組織編定后,保甲人員首先要做的就是召開保甲會議協(xié)定保甲規(guī)約,并監(jiān)督保民共同遵守規(guī)約。保甲規(guī)約在國民政府時期無異于鄉(xiāng)間的憲法,是民眾首先要遵守的重要法令。其次,戶口編查是歷代保甲人員的職責(zé)。戶口的編查直接影響到賦稅的征收和社會治安狀況。國民政府十分重視保甲人員的這一職責(zé),在法規(guī)中多次強調(diào)。再次,保甲人員在鄉(xiāng)間起著調(diào)解鄰里糾

4、紛的作用。在司法資源嚴(yán)重匱乏的年代,民間糾紛的解決程度關(guān)系到社會的穩(wěn)定,所以國民政府要求保甲人員妥善解決民間糾紛,并把糾紛的解決情況作為保甲人員的考核標(biāo)準(zhǔn)。最后,保甲人員發(fā)揮著重要的社會治安職能。蔣介石的保甲制度的推行立足于兩點:一是使農(nóng)村組織軍事化、發(fā)揮保甲的軍事鎮(zhèn)壓作用;二是建立農(nóng)村治安網(wǎng)絡(luò),即能過清查戶口和互保連坐責(zé)任,以保甲代替警察,發(fā)揮保甲的治安、監(jiān)視作用。重慶市政府通過“聯(lián)保連坐”,努力將保甲長的治安作用發(fā)揮到極致。

5、　　保甲人員做為國民政府最基層的行政人員,對維持政府統(tǒng)治發(fā)揮著這樣重要的作用,其人員的素質(zhì)的高低所造成的影響就不言而喻了。所以重慶市政府頒布了大量法令以期提高保甲人員的素質(zhì)。首先,重慶市政府曾先后三次大規(guī)模編制保甲組織,希望通過保甲人員的設(shè)置來使政府更順利的管理基層行政人員。第一次編查,保甲在組織形式上為:區(qū)警察分局—聯(lián)保,警察分駐派出所—?！?第二次編查,在組織上的主要形式為:區(qū)、警察分局—鎮(zhèn)、警察分所—?！?第三次編查,在組織上

6、的形式為:區(qū)—?！住Ｆ浯?有關(guān)機關(guān)先是提出了三項措施來保障保甲人員的地位,隨后擬出了三項提高保甲人員素質(zhì)的辦法:(1)副鎮(zhèn)長、正副保甲長均由鎮(zhèn)民代表會、保民大會選舉,加倍人數(shù),再行考試錄用。(2)保長以民校校長兼任。(3)加緊保甲人員訓(xùn)練。同時在《重慶市政府訓(xùn)令》中,規(guī)定了對保甲長的各種獎勵和懲罰辦法,希望引導(dǎo)保甲人員更好的為政府服務(wù)。
　　重慶市政府也意識到了保甲人員中存在的大量問題,并試圖通過改革和完善培訓(xùn)和考核制度矯正之。

7、但是,保甲人員整體素質(zhì)低下的局面并沒有發(fā)生根本的變化,保甲人員依然不能達到與其職務(wù)相當(dāng)?shù)乃刭|(zhì)。甚至出現(xiàn)了文盲和轎夫充當(dāng)保甲長的情況。
　　重慶市的保甲人員與警察局有著密切的關(guān)系,這在全國來看是較有特色的地方。重慶市政府在第一次編查保甲時就把警察局設(shè)置為保甲人員的直接領(lǐng)導(dǎo),區(qū)鎮(zhèn)長一直由警察局官員擔(dān)任,保甲人員的工作由警察局指導(dǎo),保甲人員的任用、考核、培訓(xùn)也全部由警察局督導(dǎo)。這種情況一直持續(xù)到1943年5月19日國民政府修正公布的《市

8、組織法》,正式廢鎮(zhèn)設(shè)區(qū)。
　　隨著國際尊重人權(quán)和自治之風(fēng)的興起,國民政府決定在基層實行其所謂的自治。1943年1月,蔣介石下達手令,以重慶為推行新生活運動及實施地方自治的示范區(qū),并率先推行“憲政”。隨后重慶市政府遵照行政院關(guān)于核定調(diào)整區(qū)以下地方自治組織的命令,決定自1944年9月1日開始整編全市各區(qū)、保、甲,其方法為就原有區(qū)署范圍,依地勢自東至西,或自南至北,按次編列保甲,再按甲之次序編列成保。從此重慶市警察局很少介入保甲人員的工

9、作。
　　然而,現(xiàn)實中保甲組織一直為國民黨的官治體制服務(wù),成為極端集權(quán)的官治體制的末端,在軍事、治安、賦稅等職能上承擔(dān)著極大的責(zé)任,這是它的性質(zhì)所在。統(tǒng)治者正是想通過加重民眾的連帶責(zé)任,加重刑罰機制以恐嚇民眾,從而達到令行禁止的目的。然而,由于保甲長的責(zé)任至重,如果沒有相應(yīng)的專制權(quán)力來履行職責(zé),則事實上這種制度的目標(biāo)就會落空,而任何人也都會想方設(shè)法去逃避出任保甲長;但如果給保甲長配備與其職責(zé)相應(yīng)的權(quán)力,則這種遠離監(jiān)督的行政管理馬上