地方立法的動(dòng)力機(jī)制研究.pdf

1、對(duì)于任何社會(huì)而言，立法，包括地方立法都不是一項(xiàng)抽象意志的宣誓行為，而是一種嚴(yán)肅的制度化實(shí)踐。立法固然是對(duì)各種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，但其也存在著深刻的社會(huì)關(guān)系根據(jù)，這些關(guān)系既可是政治的、經(jīng)濟(jì)的，也可以是社會(huì)的、文化的，它們皆可構(gòu)成立法，從而也是地方立法的動(dòng)力。不再僅僅從體制、法律文本、正式制度、權(quán)力的分配和運(yùn)作程序研究地方立法，而是從地方立法與當(dāng)前分布在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化領(lǐng)域中的重要事實(shí)的關(guān)系入手，顯示的是探明地方立法的動(dòng)力機(jī)制的努力。其目

2、的，就在于解釋地方立法背后的實(shí)質(zhì)動(dòng)因，還原地方立法的實(shí)質(zhì)過(guò)程，為審視、檢驗(yàn)、評(píng)估、完善地方立法提供一副整體化的視野。
　　構(gòu)建地方立法的動(dòng)力學(xué)的嘗試絕非空穴來(lái)風(fēng)，它實(shí)質(zhì)上根植于一種深厚政治經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)當(dāng)中的。這種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)的杰出代表是馬克思的唯物主義歷史觀、波蘭尼(Karl Polanyi)的實(shí)體理論、諾斯(Douglass C.North)的制度變遷理論，它們最大限度地挖掘出體制外因素或非正式制度因素與立法之間的關(guān)系，并為研究

3、立法（當(dāng)然也包括地方立法）提供了一種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。馬克思是在歷史唯物主義的視野中來(lái)看待立法的，在他看來(lái)，立法作為政治社會(huì)上層建筑的一部分，是一定時(shí)代占據(jù)支配地位的生產(chǎn)關(guān)系的積極反映，是特定階層將其利益和意志上升為國(guó)家意志和普遍利益以實(shí)施其公開(kāi)或隱蔽的階級(jí)統(tǒng)治的工具，是國(guó)家向社會(huì)貫徹其意志的制度手段，是對(duì)社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的歷史變遷（結(jié)果）加以神圣化、正當(dāng)化的方式，是用來(lái)建構(gòu)和組織社會(huì)的意識(shí)形態(tài)的力量。歷史最終是對(duì)人類社會(huì)歷史變遷的記錄

4、和說(shuō)明。因此，不同于傳統(tǒng)政治哲學(xué)所采取的那種從抽象的人性論出發(fā)來(lái)構(gòu)建合理社會(huì)秩序的進(jìn)路，馬克思實(shí)際上是從實(shí)際的社會(huì)關(guān)系的角度去理解立法及其附隨的各種制度運(yùn)作;這種社會(huì)關(guān)系既可能是經(jīng)濟(jì)和政治的，也可能是階級(jí)、民族和文化的，總之，其構(gòu)成了歷史變遷的廣闊視野。波蘭尼(Karl Polanyi)同樣在一種歷史轉(zhuǎn)型的視野中來(lái)看待立法的，只不過(guò)這里的核心范疇是市場(chǎng)社會(huì)、自律性市場(chǎng)和社會(huì)的自我保護(hù)——后兩者的沖突和對(duì)抗構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治變遷和矛

5、盾的根源。面對(duì)自律性市場(chǎng)的擴(kuò)張，波蘭尼(Karl Polanyi)站在社會(huì)的自我保護(hù)的立場(chǎng)上，認(rèn)為政府和國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極采取社會(huì)性立法的手段，來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)及其法則的擴(kuò)展對(duì)于人的生存環(huán)境、對(duì)于自然的侵害。因此，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的社會(huì)的發(fā)現(xiàn)，就成為立法的另一重動(dòng)力;只不過(guò)與馬克思的社會(huì)關(guān)系不同，這里的社會(huì)是相對(duì)于自律性市場(chǎng)而言的，代表更多的是社會(huì)的整體利益以及實(shí)質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，而馬克思社會(huì)關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)則是其中所隱蔽的支配與反支配的階級(jí)對(duì)抗關(guān)系和運(yùn)動(dòng)

6、。至于諾斯，則是在一種經(jīng)濟(jì)制度變遷和比較現(xiàn)代化的視野當(dāng)中來(lái)揭示經(jīng)濟(jì)與立法的關(guān)系的，在這里，國(guó)家、意識(shí)形態(tài)、人的行為模式、社會(huì)組織、制度結(jié)構(gòu)和安排等因素都成為一個(gè)能動(dòng)的經(jīng)濟(jì)范疇，與交易費(fèi)用一起，共同作用于人類社會(huì)的諸多立法。雖然，諾斯(Douglass C.North)理論的出發(fā)點(diǎn)是要去探究西方社會(huì)與非西方社會(huì)所存在的文化、宗教、政治、經(jīng)濟(jì)差異的根源，對(duì)發(fā)源于西方的現(xiàn)代化的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制度層面的自我確證，因而不可避免地帶有西方中心論和現(xiàn)代

7、化意識(shí)形態(tài)的色彩，但是他的制度范疇卻不僅僅是意識(shí)形態(tài)的，而是指特定的制度結(jié)構(gòu)和制度安排，而人們的交往活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系又總是內(nèi)在于一定的制度結(jié)構(gòu)當(dāng)中的。制度不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)和要素;這種制度與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)，尤其是既定制度結(jié)構(gòu)（包括國(guó)家制度、政治制度）下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及其所反映出的政治、立法與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，也構(gòu)成了一種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的總體性視野。所以，在諾斯(Douglass C.North)那里，不是抽象和形式的制度，而是結(jié)構(gòu)化了的經(jīng)濟(jì)，構(gòu)

8、成立法活動(dòng)背后的實(shí)質(zhì)動(dòng)力。
　　地方立法動(dòng)力機(jī)制的研究可以地方立法與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域中的重要因素的關(guān)系角度展開(kāi)。首先，在政治動(dòng)力方面，近年來(lái)地方立法權(quán)的擴(kuò)張產(chǎn)生了一種制度需求，即地方立法者應(yīng)當(dāng)以法治化的方式提供公共產(chǎn)品，它推動(dòng)了地方立法的法治化轉(zhuǎn)型，并進(jìn)而尋求積極修正地方權(quán)威化的治理體系，創(chuàng)造出更加適宜的治理方式。它充當(dāng)了地方治理法治化轉(zhuǎn)型的前奏。國(guó)家能力建設(shè)則為地方立法設(shè)置了一條可見(jiàn)的政治紅線，它決定了地方立法自主性

9、的限度，以及維護(hù)這種自主性所需要克服的難題;換言之，地方立法需要在國(guó)家治理與法治的張力中尋求自身的自主性，并把這種自主性納入國(guó)家能力尤其是制度能力的建設(shè)過(guò)程當(dāng)中。國(guó)家治理的現(xiàn)代化則是提出了治理體系現(xiàn)代化的要求;毋庸置疑，這種國(guó)家治理體系的法治化變革，會(huì)深刻影響到地方治理體系，尤其是地方立法權(quán)力的配置。在此，由于國(guó)家治理體系法治化的建設(shè)，地方人大與地方政府之間的立法權(quán)限及其關(guān)系架構(gòu)將不可避免地迎來(lái)極大的調(diào)整。
　　在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力方面，地

10、方政府間的競(jìng)爭(zhēng)作為一種重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)事實(shí)，不僅在很大程度上推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的形成，而且也修改了地方制度及其權(quán)力結(jié)構(gòu)。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了地方政府之間的制度與政策的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而左右了地方立法的經(jīng)濟(jì)理性和工具主義特征，并推動(dòng)了法治實(shí)驗(yàn)主義的興起;在此制度競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)驗(yàn)過(guò)程中，它既為地方立法帶來(lái)了前所未有的經(jīng)濟(jì)一產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，也造成了地方立法權(quán)力配置失衡、價(jià)值取向偏頗以及民主基礎(chǔ)缺失等風(fēng)險(xiǎn)。地方發(fā)展型政府（體制）作為一種“改革的國(guó)家體制”的政制現(xiàn)象，

11、其深刻地影響了地方立法政策的選擇。具體而言，地方發(fā)展型政府所具有的行政分權(quán)的制度基礎(chǔ)、財(cái)政收益最大化的行為模式、官員晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制以及以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的合法化模式，最終決定了地方立法全面地?fù)肀Оl(fā)展主義意識(shí)形態(tài)，而忽略了立法本應(yīng)具有的公共產(chǎn)品供給的功能。
　　在社會(huì)動(dòng)力方面，改革以來(lái)興起的市民社會(huì)建設(shè)，可謂極大地提高了地方立法的法治化水平。作為社會(huì)力量的一部分，市民社會(huì)具有自治性、平等性、公共性、（利益和文化）多元主義等特征，

12、這些特征能夠在實(shí)踐中化作一種自下而上的推動(dòng)力量，推動(dòng)地方立法向著擴(kuò)展個(gè)人自由、約束政府權(quán)力、維護(hù)權(quán)利平等、健全制度安排等法治的方向發(fā)展。它不僅為地方立法設(shè)置了可欲的目標(biāo)，而且提供了實(shí)踐的動(dòng)力。公共參與不僅是一項(xiàng)立法原則，而且是一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)。它通過(guò)鍛造公民主體、反饋社會(huì)事務(wù)、拓寬參與渠道等方式，極大地促進(jìn)了地方立法的民主化，并通過(guò)對(duì)地方立法的民主控制，維護(hù)人民的主體地位，使立法體現(xiàn)地方居民意志，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，遏制制度尋租和腐敗行為，建立基

13、于民心、民意的正當(dāng)性概念，樹(shù)立法治的權(quán)威，增強(qiáng)地方立法對(duì)社會(huì)實(shí)際的適用性和特色性。和諧社會(huì)不僅傳遞了一種理念，而且還代表了一種優(yōu)良的治理狀態(tài)或秩序，它促進(jìn)了地方立法的價(jià)值轉(zhuǎn)型。和諧社會(huì)作為一種社會(huì)建制，適當(dāng)?shù)乇碚髁藝?guó)家與公民個(gè)人之間、政府與市場(chǎng)之間、國(guó)家與社會(huì)之間合理的關(guān)系狀態(tài)，它是一個(gè)充分穩(wěn)定的社會(huì)，更是一個(gè)公平正義、充滿包容性、充分流動(dòng)性的社會(huì)。它傳遞給地方立法公平正義的價(jià)值理念，推動(dòng)地方立法從經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、從部門利益轉(zhuǎn)型公

14、共利益。
　　在文化動(dòng)力方面，公共道德觀念可以作為一種民情，嵌入到民族的文化傳統(tǒng)、支配性的時(shí)代信念以及共同體的制度實(shí)踐當(dāng)中，從而穩(wěn)步提升地方立法的實(shí)效性。也就是說(shuō)，公共道德觀念不僅是一種文化傳統(tǒng)，而且還作為一種文化動(dòng)力而存在，它為地方立法提供了一種可資鑒別的法律淵源，能夠妥善處理法律的安定性與變化之間的矛盾，可以擔(dān)當(dāng)一種意識(shí)形態(tài)或非正式的制度約束來(lái)降低法律制度實(shí)施的摩擦成本，能夠增進(jìn)人們對(duì)于地方立法的合法性認(rèn)同，可以有效地約束立法

15、者和政府的行為，從而有效貫徹法治約束的原則。最后，它還能夠促進(jìn)社會(huì)秩序的自發(fā)成長(zhǎng)。除公共道德觀念之外，傳統(tǒng)秩序的遺產(chǎn)對(duì)于地方立法的影響也是相當(dāng)可觀的。傳統(tǒng)秩序向我們提供了多種仍然存在價(jià)值的秩序觀念，包括獨(dú)特的家庭、地方以及國(guó)家觀念，不僅如此，它還具有禮俗性（非正式制度資源對(duì)于正式制度的補(bǔ)充和發(fā)展）、差序格局、差異平等、包容性秩序、實(shí)踐理性優(yōu)先等特征，這些秩序觀念和特征仍然作用于今天的地方立法，決定了地方立法在現(xiàn)代化建設(shè)的歷史情境中對(duì)于傳