部門利益與地方保護主義法律化的規(guī)制研究.pdf

1、舉凡大國，都會遇到地方與中央之權(quán)力分配、中央所屬部門之間之權(quán)力劃分等問題。我國是世界上迄今為止沒有采用聯(lián)邦制的大國，在憲法上，地方政府是無自治權(quán)的政治實體，國務(wù)院所屬部門更是在國務(wù)院的領(lǐng)導下行使職權(quán)，但事實上，政府規(guī)制市場的權(quán)力大多由國務(wù)院所屬部門或地方政府來行使。國務(wù)院所屬部門、地方政府對市場的規(guī)制，不可避免地帶有本位主義傾向，形成部門利益和地方保護主義法律化。伴隨2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的首次修改，我

2、國地方立法權(quán)的主體急劇擴大，由原來的49個激增到284個，在此背景下，如何防止地方立法中的保護主義再次成為學界重點探討的熱點問題。不僅如此，部門利益和地方保護主義法律化現(xiàn)象也引起了中央高層的高度關(guān)注，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次從國家戰(zhàn)略高度提出了有效防止部門利益和地方保護主義利益法律化這一命題。
　　所謂“部門利益法律化”是指國務(wù)院所屬部門在小團體主義的影響之下，

3、違背社會公共利益，在制定和實施法律性規(guī)范文件過程中，為本部門及其相關(guān)的利益集團謀取合理范圍以外的利益的現(xiàn)象。而地方保護主義法律化則指地方政府在立法或司法過程中，為追求本地區(qū)利益，損害國家利益或其他地區(qū)利益的現(xiàn)象。部門利益和地方保護主義法律化具有主體的特殊性、行為的隱蔽性、目標的利益性、危害的巨大性等特征。
　　部門利益法律化的目標是“趨利避責”，具體表現(xiàn)為爭奪立法權(quán)、保護本部門產(chǎn)（企）業(yè)的壟斷利益和立法內(nèi)容重權(quán)利輕義務(wù)。地方保護主

4、義法律化的實質(zhì)是在地方立法與司法中追求狹隘的地方利益，主要表現(xiàn)形式為通過立法封鎖市場、濫用稅收優(yōu)惠和司法過程中的地方保護主義。部門利益和地方保護主義法律化具有嚴重的危害性，主要體現(xiàn)為破壞國家法制統(tǒng)一、阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展、降低立法效益、導致政府機構(gòu)膨脹、滋生腐敗等。
　　部門利益和地方保護主義法律化的成因可以從動機和能力兩個方面闡釋。動機在于部門和地方政府的利益覺醒。而體制的缺陷為部門和地方政府的立法本位主義的實現(xiàn)提供了可能，這種體制

5、的缺陷包括財政體制不合理、立法權(quán)劃分不科學、公眾參與立法不足、區(qū)域立法協(xié)調(diào)制度不完善、立法監(jiān)督和法律清理制度不健全、立法責任制度缺失等方面。
　　由此，應(yīng)從事前預(yù)防和事后救濟兩個維度著手部門利益和地方保護主義法律化的防控。前者包括：（1）完善財政制度。通過合理劃分央地政府的事權(quán)和財權(quán)、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度等措施解決地方政府事權(quán)過重而財力嚴重不足的問題。（2）合理劃分國務(wù)院所屬部門和地方政府的立法權(quán)限，采用結(jié)構(gòu)功能主義理論劃分國務(wù)院

6、所屬部門之間的立法權(quán)，以外部性理論視角劃分地方政府的立法權(quán)。（3）健全立法中的公眾參與制度，包括提高立法層次、立法公開、擴大參與途徑、完善參與程序、強化參與效果等。后者包括:(1)完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)制度。通過設(shè)立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會作為地方保護主義法律化中各利益相關(guān)方的對話平臺，以此化解地方保護主義法律化。（2）健全立法監(jiān)督和法律清理制度，包括完善批準、改變和撤銷、備案制度；建立司法審查制度；健全法律清理制度。（3）建立立法責任制度。(4)