優(yōu)化稅收征管效率的幾個問題 (1)

1、■■—_經(jīng)濟工作EcoNoMIcPRAcTIcE≯業(yè)啦逝啦始業(yè)避啦啦坐業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)謄肇業(yè)業(yè)船業(yè)婦婦逝業(yè)婦業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)逝啦業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)啦業(yè)業(yè)業(yè)坐糇鬻鬃優(yōu)化稅收征管效率的幾個問題文／劉清軍趙鵬華鬻格珠二，降兩s二，降；，降恭恭恭帶舉習(xí)s二，產(chǎn)二，產(chǎn)芥二，F(xiàn)二，降蒂二，簪芥芥帶芥；，簪恭芥帶恭恭芥恭恭恭恭恭芥恭恭恭恭恭恭；，降芥恭恭芥恭芥赤稅收征管模式不斷演進的核心問題和內(nèi)在動因，均源于對稅收效率的追求。而追求稅收效率的提高，既是稅收征管改

2、革與發(fā)展的出發(fā)點，也是改革與發(fā)展的目標。新《征管法》第六條、第十一條明確規(guī)定了征管改革模式和在稅收征收管理中廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，主要目的就是為了提高征管效率，降低征管成本。據(jù)測算，我國稅收征收成本已由1993年的2％上升到目前的6％。而同期西方國家的稅收征收成本一般在l％左右，(美國近30年間為04％～06％)。從稅收征管質(zhì)量來看，20世紀90年代后，每年查處的稅收犯罪案件都在萬起以上，年查補偷逃稅款在數(shù)百億元。據(jù)浙江省的一個課題報告

3、顯示，在1995～2001年間，浙江省稅收流失額占同期稅收收入額的比例高達43％以上。這表明我國征管質(zhì)量較差，稅收效率很低。改進稅收管理模式、提高稅收征管效率已經(jīng)成為稅收管理的重要研究內(nèi)容，本文對此進行探討。一、稅收征管效率問題剖析(一)稅制結(jié)構(gòu)與稅收征管的內(nèi)在雙向作用影響稅收效率從稅制結(jié)構(gòu)看，發(fā)展中國家以及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家(如中國)普遍實行以間接96經(jīng)濟論壇200521稅為主體的稅制，而發(fā)達國家則普遍以直接稅為主體。一般而言，直接稅需要相

4、對較高的稅收管理水平，更多地注重“公平”；而間接稅對稅收管理水平要求較低，更多地兼顧“效率”原則。這體現(xiàn)了稅制本身對征管模式的“塑造”作用。所以，間接稅制在機構(gòu)、部門的設(shè)計上，常易有“重征管、輕稽查”的流弊；而又因“重征管、輕稽查”反過來制約征管水平的提高，在征管的社會系統(tǒng)管理上面，往往注重征管的征收效率，忽略征管的管理效率。另外，稅收管理也是稅制結(jié)構(gòu)選擇必須考察的重要因素。對于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家來說，稅收管理能力成為束縛稅制改革的主要因素，

5、據(jù)有關(guān)調(diào)查，在所有轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家中，在稅制改革方面可以說不遺余力，但在稅收管理方面明顯滯后；而且，這些國家選擇流轉(zhuǎn)稅制為主體，除了受制于該國經(jīng)濟發(fā)展水平(企業(yè)績效低、所得稅少且不穩(wěn)定等)以外，更重要的一個因素就是受到稅收管理水平的制約。(二)稅收征管協(xié)調(diào)存在制度性缺陷我國稅收管理效率損失的根源首先在于國、地兩個稅務(wù)局的征管協(xié)調(diào)在制度上存在缺陷。國、地稅機構(gòu)分設(shè)后，征管機構(gòu)對等設(shè)置，由此造成重復(fù)管理、重復(fù)征收、重復(fù)檢查，導(dǎo)致征、納稅成本的成

6、倍提高。雖然國家稅務(wù)總局對機構(gòu)分設(shè)后稅收征管工作相互聯(lián)系和資料傳遞等方面已經(jīng)做出原則規(guī)定，但在實際操作過程中，不及時傳遞或不傳遞信息的情況經(jīng)常發(fā)生，稅收征管質(zhì)量、效率受到影響。從實際情況看，地方稅收的營業(yè)稅、個人所得稅在管理方面的主要難點在于納稅人的控管；而國家稅務(wù)局的增值稅管理的難點則在于稽核。因此，在主體稅種的征管上，國、地應(yīng)有職能上的協(xié)調(diào)與側(cè)重：地稅局的機構(gòu)設(shè)計應(yīng)著重體現(xiàn)在加強征管，國稅局的機構(gòu)設(shè)計則應(yīng)側(cè)重加強檢查與稽核職能。(三

7、)征、納稅主體素質(zhì)偏低影響征管效率提高稅務(wù)人員的素質(zhì)是提高稅收行政效率和保障稅收制度效率的根本。目前我國稅務(wù)系統(tǒng)近100萬從業(yè)人員中，普遍存在素質(zhì)偏低問題，如2002年深圳市國稅局大專以上學(xué)歷中稅收專業(yè)人數(shù)比例為22％，計算機專業(yè)人數(shù)比例為29％。業(yè)務(wù)素質(zhì)的低水平，嚴重制約著稅收管理效率。另外，在市場化進程中，許多新辦企業(yè)、新興業(yè)戶對稅收的本質(zhì)、功能仍缺乏應(yīng)有認識；一些農(nóng)村地區(qū)稅源_骨睪|=__開“_—葉_—開帶“_—開鼉“_t葉_葉帶

8、_p“_—開世—開_葉掣—開“l(fā)—崎常嶄常帶帶常斟辯鬻常常常常鬻常常鬻萬方數(shù)據(jù)分散隱蔽，使稅務(wù)機關(guān)很難實行有效的稅務(wù)監(jiān)控；納稅人主體素質(zhì)參差不齊、財務(wù)混亂的納稅人需要稅務(wù)機關(guān)花費較多的人力、物力去輔導(dǎo)、培訓(xùn)、管理、檢查，都會增加征管難度，加大稅收成本。(四)稅收征管技術(shù)滯后，與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理理念不相匹配目前，我國的稅收征管仍主要局限于稅務(wù)信息收集、分析和整理等基礎(chǔ)性工作，對計算機處理、傳遞效率、信息共享以及人機配合等與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化

9、、信息化相適應(yīng)的管理理念重視不夠。盡管我國幾乎所有的基層征管機構(gòu)均已配備了計算機，但大多數(shù)征管機構(gòu)軟件開發(fā)和操作、維修水平跟不上，實際利用率并不高；征管和稽查的信息共享程度低，稅務(wù)稽查計算機選案無法完全實現(xiàn)，現(xiàn)代化征管要求與落后的技術(shù)水平之間的矛盾日益突出，客觀上制約了稅收征管的效率和質(zhì)量。(五)稅務(wù)信息市場中征納雙方信息不對稱根據(jù)信息經(jīng)濟學(xué)理論，在稅收征納雙方之間會形成一個“稅務(wù)信息市場”，信息的是否對稱分布影響稅收征管效率。信息對稱

10、分布情況下，稅收制度是公開的、透明的，納稅人對此能夠完全了解掌握，同時稅務(wù)機關(guān)也完全了解納稅人的情況。雙方博弈的結(jié)果是納稅人依法、按時、足額納稅；稅務(wù)機關(guān)也能做到依法征稅，應(yīng)收盡收，二者的稅收邊際效用相等。在稅收管理實踐中，征納雙方之間信息多是不對稱的，納稅人不了解稅收政策、法規(guī)，稅務(wù)機關(guān)難以全面了解納稅人的真實情況，在征、納雙方都期望各自效用最大化的情況下，由于信息不對稱，均衡的格局只能是相互讓步，從而導(dǎo)致稅收效率的降低。二、優(yōu)化稅收

11、征管效率的途徑(一)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建簡易高效的稅收制度，完善稅務(wù)信息市場由于稅收管理手段、從業(yè)人員素質(zhì)EcoNoMIcPRAcTIcE經(jīng)濟工作——■■一及納稅意識等方面的現(xiàn)實缺陷，決定了我國在構(gòu)建稅收制度時應(yīng)該首先做到科學(xué)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，采用便捷、易行的稅制；在稅制的公平與效率原則的選擇上也應(yīng)當貫徹宏觀經(jīng)濟發(fā)展的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，努力完善我國以流轉(zhuǎn)稅為主體的間接稅制，為向所得稅主體稅制的科學(xué)過渡奠定理論與實務(wù)基礎(chǔ)。根據(jù)信息不

12、對稱理論，稅務(wù)機關(guān)在征稅的過程中對納稅人必須采取必要的措施進行參與約束和激勵約束，鼓勵納稅主體依法納稅。但是，不對稱信息并不是納稅主體所期望的，因此，應(yīng)在稅制基礎(chǔ)上努力深化稅收征管改革，增強稅法的透明度，使納稅人更多地了解稅法，如通過加強稅收政策輔導(dǎo)提高納稅人對稅收政策的理解，通過稅法公告制度確保納稅人及時、準確地了解稅法信息，在稅收宣傳上既要宣傳稅收知識，又要對一些典型偷稅案例曝光，讓社會公眾更加明確自己的權(quán)利、義務(wù)；同時，應(yīng)該借助信

13、息化、社會化征管模式進一步加強稅收監(jiān)管，實行源泉控制(如推行稅控收款機等)，形成高效的稅務(wù)信息市場，全面推進稅務(wù)機關(guān)與銀行、海關(guān)、工商行政管理等部門的信息共享制度，減少信息不對稱性，節(jié)約社會資源。(二)充分重視稅收成本，建立科學(xué)的稅收成本核算制度傳統(tǒng)的稅制優(yōu)化理論往往忽略對稅收征管成本和征管能力的研究，新中國成立以來，稅務(wù)部門基本上沒有對稅收進行成本核算，全國稅收總成本、分稅種成本都沒有準確的數(shù)據(jù)可供考核，既便是當前已公布的少數(shù)區(qū)域性成

14、本，也因其統(tǒng)計口徑的差別，缺乏可比性。因此，應(yīng)盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的稅收成本核算制度，對包括稅務(wù)成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責(zé)任、固定資產(chǎn)管理辦法、成本監(jiān)督和違章處理等內(nèi)容進行準確核算與稽核。應(yīng)加強對稅收成本降低方法與內(nèi)在規(guī)律的研究，通過推行多元化納稅申報制度、增強納稅服務(wù)意識、發(fā)展和改善稅務(wù)中介組織、改革稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部管理、加快稅收征管信息化建設(shè)等具體措施來降低稅收成本。(三)因地制宜，科學(xué)協(xié)調(diào)國、地稅務(wù)機構(gòu)職能區(qū)域分布與內(nèi)

15、部設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置及征管組織的分布，應(yīng)當按照發(fā)展市場經(jīng)濟的要求和實現(xiàn)稅收管理職能的需要，遵循“科學(xué)、精簡、效能、服務(wù)”的原則。首先，應(yīng)該摒棄片面追求統(tǒng)一的僵化觀念，打破只按行政區(qū)域設(shè)置征管機構(gòu)，適度兼顧以經(jīng)濟區(qū)域和收入規(guī)模為依據(jù)，合理調(diào)整機構(gòu)布局；其次，征管機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置要少而精。這可以從三種途徑來實現(xiàn)：一是要協(xié)調(diào)國、地在同一管轄區(qū)域上的職能分布，精簡重復(fù)機構(gòu)和人事設(shè)置，依據(jù)管轄稅種的征管特點，使地方稅務(wù)側(cè)重稅收征收，國家稅務(wù)側(cè)重稽核；二

16、是借鑒會計制度改革成果，模仿“會計核算中心”模式，建立符合“集中征收，重點稽查”要求的“稅收征管一體化服務(wù)中心”，以精簡機構(gòu)設(shè)置；三是要積極尋求稅收征收的“社會化路徑”，努力提高稅收征納意識，借助社會力量強化征管、減少稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置。(四)提升人員素質(zhì)，與信息化“硬環(huán)境”相匹配稅收業(yè)務(wù)特征的實時變化以及電子信息化“硬環(huán)境”的運行要求，均對稅務(wù)從業(yè)人員的素質(zhì)提出了更高的要求，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)是稅收征收效率的關(guān)鍵。在稅收管理中要堅持“以人為本”的